Uzasadnienie
W dniu 3 listopada 2017 r. o godz. 12:15 na drodze krajowej nr 16 w miejscowości Barczewo/Ruszajny funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę przewozu towaru objętego pozycją CN 2710, tj. oleju opałowego w ilości 8500 litrów, oleju napędowego w ilości 16800 litrów oraz benzyny w ilości 7.044 litrów. Towar przewożone był zespołem pojazdów składającym się z ciągnika o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. W trakcie kontroli kierowca okazał dokumenty związane z przewozem towarów na potrzeby własne przez [...]. W toku kontroli funkcjonariusze służby celno-skarbowej ustalili nieprawidłowość polegającą na nieuzupełnieniu zgłoszenia przewozu oleju opałowego SENT [...] o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708, ze zm.; dalej jako: "ustawa SENT").
Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej jako: "organ I instancji", "naczelnik UCS") postanowieniem z 20 listopada 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy SENT.
Pismem z 24 listopada 2017 r. Z. O. – dyrektor przedsiębiorstwa złożył wyjaśnienia w sprawie oraz wniosek o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Wskazał, że braki stwierdzone podczas kontroli wynikają wyłącznie z wadliwie działającego systemu. Podniósł, że towar przewożono jednym środkiem transportu zgodnie ze zgłoszeniami: SEN[...], SEN[...] i SENT[...]. Wszystkie zgłoszenia zostały uzupełnione o wymagane dane. Wniósł o zabezpieczenie danych z systemu komputerowego, które potwierdzą, że jako przewoźnik towaru logował się do systemu i edytował zgłoszenie SENT.
Jednocześnie wskazał, że jako odbiorca towaru prawidłowo zamknął ww. zgłoszenia i załączył ich wydruki. Uzasadniając wniosek o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, wskazał, że transportu dokonywano na potrzeby własne przedsiębiorstwa od państwowego producenta paliw L. Sp. z o.o., a działania przedsiębiorstwa nie miały na celu omijania przepisów ustawy SENT lub ustawy o podatku od towarów i usług.
Naczelnik UCS wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczących spornego zgłoszenia, w szczególności kto, w jakim dniu i o której godzinie dokonywał rejestracji i modyfikacji danych w zgłoszeniu, oraz jakie dane były wprowadzane lub modyfikowane przy każdym logowaniu. Z uzyskanych informacji wynika, że zgłoszenie zostało zarejestrowane przez nadawcę towaru w 3 listopada 2017 r. o godz. 9.11, a następnie zmodyfikowane przez stronę 3 listopada 2017 r. o godz. 13.06 i 6 listopada 2017 r. o godz. 8.42. W dniu 3 listopada 2017 r. Skarżący logował się dwukrotnie z użyciem klucza [...], o godz. 9.29 w celu podglądu zgłoszenia SENT[...] i o godz. 13.05 w celu podglądu i edycji ww. zgłoszenia. Edycja została zakończona o godz. 13.06 po uzupełnieniu brakujących danych. Administrator systemu poinformował, że 3 listopada 2017 r. platforma PUESC działała prawidłowo, a monitoring systemu nie odnotował żadnych nieprawidłowości w jego działaniu.
Decyzją z 15 marca 2018 r. naczelnik UCS nałożył na R. O. [...] (dalej jako: "skarżący", "przewoźnik") karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. za niewykonanie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 4 ustawy SENT. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w przypadku przewozu towaru objętego pozycją CN 2710 rozpoczynającego się na terytorium kraju podmiot wysyłający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi (art. 5 ust. 1 ustawy SENT). W niniejszej sprawie podmiot wysyłający uzyskał numer referencyjny dla przedmiotowego przewozu nr SENT[...]. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy SENT przewoźnik ma obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o przewozie towaru przed rozpoczęciem przewozu towaru o następujące dane: 1) dane przewoźnika obejmujące: a) imię i nazwisko oraz nazwę, b) adres zamieszkania albo siedziby;
- 2) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej;
- 3) numery rejestracyjne środka transportu;
- 4) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru;
- 5) planowaną datę zakończenia przewozu towaru;
- 6) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i 1948);
- 7) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na terytorium kraju;
- 8) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przed rozpoczęciem przewozu towaru przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia przewozu o numerze SENT[...] o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1 do 8 ustawy SENT. Podał, że stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy SENT w przypadku gdy przed rozpoczęciem przewozu przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Naczelnik UCS przytoczył ustalenia kontroli i informacje uzyskane na temat edytowania i działania systemu monitoringowego w dniu kontroli. Stwierdził, że wymagane dane przewoźnik wprowadził do systemu dopiero po zalogowaniu się do systemu i edycji zgłoszenia SENT[...] o godz. 13.05, czyli już po stwierdzeniu ich braku w trakcie kontroli, która rozpoczęła się o godz. 12.15. Dalej organ I instancji wywiódł, że na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, z uwzględnieniem art. 26 ust.
- 3. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej stosowane jest na zasadzie uznania administracyjnego. Wyjaśnił, że przesłanka "ważnego interesu przewoźnika" i przesłanka "interesu publicznego" są pojęciami niedookreślonymi, których konkretyzacja jest dokonywana na tle stanu faktycznego indywidualnej sprawy. Przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że ochronie podlega jedynie "ważny interes przewoźnika" oznacza, że organ powinien dokonać oceny tego interesu. Wyrażenie "ważny" będzie oznaczało "istotny, doniosły, ważki, mający duże znaczenie". Wskazany przez stronę "ważny interes przewoźnika" musi być na tyle ważny aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od ogólnej zasady nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów ustawy o systemie monitorowania przewozów drogowych. Spełnienie przesłanki ważnego interesu podatnika wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty podatku może zachwiać podstawami egzystencji podatnika i (lub) osób zależnych od niego (por. wyrok NSA II FSK 1915/15 z 04.08.2017 r.). Naczelnik UCS wskazał, że strona wezwana do wykazania "interesu publicznego" lub "ważnego interesu przewoźnika" oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających wystąpienie co najmniej jednej z tych przesłanek, udzieliła ogólnej odpowiedzi, że nałożenie kary w istotny sposób pogorszyłoby jej sytuację finansową. Odnosząc się do tego argumentu, organ I instancji stwierdził, że oczywistym jest, że zobowiązanie do zapłaty kary finansowej w wysokości 5.000 zł stanowi dla przedsiębiorstwa obciążenie, ale w ocenie organu nie jest to okoliczność wypełniająca przesłankę ważnego interesu strony, która by uzasadniała odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W przypadku przedsiębiorcy organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli pominięcie jego "ważnego interesu" przyniesie wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki. Będą się one przejawiały przede wszystkim w sferze ekonomicznej przedsiębiorstwa, np. negatywnie wpłyną na jego konkurencyjność lub możliwość wywiązywania się z zobowiązań, a w skrajnym przypadku mogą doprowadzić do likwidacji działalności. Reasumując organ I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności, które można zakwalifikować jako "ważny interes przewoźnika". Oceniając kwestię istnienia przesłanki "interesu publicznego", naczelnik UCS wskazał, że organ winien w danym przypadku ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - nałożenie kary pieniężnej i dochodzenie należności, czy też odstąpienie od nałożenia kary, z uwzględnieniem wspólnych dla całego społeczeństwa wartości takich jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r" II FSK 1351/11). Organ I instancji uznał, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji naruszenia przepisów prawa, gdy jednocześnie strona nie wskazuje istotnych negatywnych skutków nałożenia kary, oznaczałoby nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawa SENT ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Paliwa stanowią obszar o największym ryzyku naruszeń związanych z wyłudzaniem w obu ww. podatkach. W związku z powyższym wprowadzono system monitorowania przewozu drogowego towarów wrażliwych, którego skuteczne funkcjonowanie ma za zadanie ograniczyć skalę uszczupleń podatkowych. Stąd w interesie publicznym jest zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej podmiotu, który w wyniku swojego celowego działania, zaniechania lub niedbalstwa nie dopełnił obowiązków nakładanych przez ustawodawcę, a wymiar kary ma również charakter prewencyjny i dyscyplinujący. W interesie publicznym leży zatem by przedsiębiorcy przestrzegali przepisów związanych z przewozem towarów wrażliwych. Interes przedsiębiorcy nie może pozostawać w kolizji z interesem publicznym, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej może być stosowane jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Oceniając sytuację przedsiębiorcy organ winien mieć na uwadze interes budżetu państwa, w sprzeczności z tym interesem zaś byłoby przerzucanie ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na ogół podatników. Organ I instancji zauważył, że jakkolwiek nie można podważyć twierdzenia skarżącego, że niezaktualizowanie danych w systemie nie miało na celu obejścia przepisów ustawy SENT czy ustawy VAT, to w ocenie organu w interesie publicznym jest zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej podmiotu, który w wyniku swojego działania, zaniechania lub niedbalstwa nie dopełnił obowiązków nałożonych przez ustawodawcę, a wymiar kary zgodnie z założeniami ustawy ma mieć również charakter prewencyjny i dyscyplinujący. Podkreślono, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana zapoznać się z obowiązującymi ją przepisami prawa i przestrzegać ich, a także musi liczyć się z koniecznością ponoszenia ryzyka ewentualnych błędów i niepowodzeń, związanych z prowadzoną działalnością.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący przekonywał, że każde ze zgłoszeń objęte kontrolowanym przewozem było prawidłowo uzupełnione o wymagane dane. Akcentował, że w dniu kontroli nastąpiło logowanie do spornego zgłoszenia o 9.29 przy użyciu kluczy przewoźnika. Twierdzenie, że logowanie odbyło się w celu podglądu, a nie uzupełnienia danych jest całkowicie nielogiczne i nieprawdziwe. Podniósł, że nałożona kara narusza w istotnym stopniu jego interes. Zamiast zysku ze sprzedaży opału firma poniesie stratę. Podkreślił też, że przewóz realizowany był na potrzeby własne, od producenta państwowego i nie miał na celu omijania przepisów. Wskazał, że prowadzi uczciwie działające przedsiębiorstwo i nałożona kara jest skrajnie niesprawiedliwa. Stwierdził, że nie mieści się w głowie normalnego człowieka, aby twierdzić, że samochód, który przed chwilą wyjechał za bramę państwowej rafinerii wywoził trzy komory prawidłowo, a jedną nie, pomimo posiadanych oryginalnych dokumentów. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji nie ma nic wspólnego z praworządnością, uczciwością i zaufaniem do władzy. Wniósł o zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 8 czerwca 2018 r. nr 2801-IOC.48.5.2018.MP Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "DIAS") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił w całości ustalenia i argumenty organu I instancji. Stwierdził, że skarżący logował się dwukrotnie w dniu kontroli do systemu monitorowania drogowego przewozu towarów:
o godzinie 9.29 w celu podglądu zgłoszenia SENT[...] i o godzinie 13.05 w celu podglądu i edycji. Edycja została zakończona o 13.06 po uzupełnieniu brakujących danych. DIAS stwierdził, że dowody w postaci historii zmian dokonywanych w spornym zgłoszeniu nie potwierdzają jego edycji i wprowadzenia wymaganych danych przed dokonaniem kontroli drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że w celu dochowania należytej staranności skarżący winien sprawdzić, czy wprowadzone przez niego dane zostały trwale zapisane w systemie, korzystając z możliwości ponownego zalogowania i podglądu danego zgłoszenia. Zauważył, że jakkolwiek w tym przypadku nie można dopatrzyć się celowego działania skarżącego, skutkującego ujawnionymi nieprawidłowościami, choćby z uwagi na prawidłowe wprowadzenie danych dotyczących pozostałych dwóch zgłoszeń realizowanych w tym samym czasie i tym samym środkiem transportu, czy też brakiem uszczuplenia należności podatkowych, to należy stwierdzić, że nie są one skutkiem nieprawidłowego działania platformy PUESC, czy też systemu SENT, lecz najprawdopodobniej wynikiem niezachowania należytej staranności podczas obsługi systemu.
DIAS wskazał, że omawiane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, ma ona charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku. Organy administracji ustalają jedynie czy doszło do naruszenia. W przypadku potwierdzenia naruszenia, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia kary, chyba że zostaną spełnione przesłanki określone w art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT.
W ocenie DIAS argumenty skarżącego odnoszące się do wysokości i dotkliwości kary na tle niezamierzonego działania, czy też nabywania paliwa od spółki Skarbu Państwa, nie mogą stanowić same w sobie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary ustalona przez ustawodawcę została bowiem miarkowana do wagi obszaru regulacji ustawy SENT. Nowelizacja tej ustawy, obowiązująca od 14 czerwca 2018 r. przewiduje zwiększenie kary z omawianej przyczyny z 5000 do 10000 zł. Oznacza to, że stwierdzone uchybienia mają istotne znaczenia dla monitorowania rynku paliw. Jedyna możliwość odstąpienia od nałożenia kar wynika z art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Wprawdzie wspomniana nowela przewiduje w art. 30 ust. 4 możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli nie doszło do uszczuplenia podatku, jednak ograniczenie to nie dotyczy ujawnienia nieprawidłowości w trakcie kontroli drogowej. DIAS zaznaczył, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy przesłanek ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego, i prawidłowo odmówił odstąpienia od nałożenia kary.
Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu oraz brak uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie uzasadniał to ważny interes przewoźnika, brak zawinienia skarżącego w zaistniałej sytuacji oraz interes publiczny;
- 2. art. 5 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej oraz nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, podczas gdy nie było przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, a nałożona kara jest nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa, a tym samym sprzeczna jest z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
W uzasadnieniu skargi wskazał, że sporną okolicznością jest kwestia - dlaczego pierwotne zgłoszenie przewozu o numerze referencyjnym SENT[...] nie zostało zarejestrowane w systemie monitorowania. Transport paliw płynnych w dniu 3 listopada 2017 r. został zgłoszony przez skarżącego skutecznie jeszcze przed kontrolą. Osoba, która zajmowała się zgłaszaniem transportu towarów, tj. Z. O. dokonywał zgłoszenia łącznie wszystkich trzech przewożonych towarów. Co więcej osoba zgłaszająca dokonywała zgłoszenia przewozu innych towarów przewożonych tym samym transportem. Ta okoliczność nie była przez organ kwestionowana. Pozostałe dwa zgłoszenia zostały zarejestrowane prawidłowo.
Skarżący nie ma wiedzy z jakich przyczyn trzecie zgłoszenie SENT o numerze referencyjnym SENT[...] nie zostało zarejestrowane w systemie. W ocenie skarżącego sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego byłoby celowe niezgłaszanie 1 z 3 towarów przewożonych tym samym transportem. Co więcej, kierowca wykonujący przewóz miał wszelkie dokumenty i informacje o numerach referencyjnych SENT oraz w żaden sposób nie próbował zataić przewożonego transportu. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie zawinił system PUESC. System nie przewiduje jakichkolwiek potwierdzeń lub informacji zwrotnych ułatwiających jego użytkownikom pracę. We wszelkich państwowych systemach teleinformatycznych oddanych na użytek obywateli lub innych podmiotów przewidziano funkcję urzędowego poświadczenia odbioru (np.: e-deklaracja, SOD PFRON). W tym przypadku brak takiej funkcji, co stanowi istotną wadę całego systemu PUESC.
Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami nakładania administracyjnych kar pieniężnych, prawodawca musi respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności (nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych lub niewspółmiernie dolegliwych). W przedmiotowej sprawie brak jest proporcjonalności kary pieniężnej, której organ nie może zastosować w innej wysokości niż przewidziana przez ustawodawcę, tj. 5.000 zł i to niezależnie od zakresu odpowiedzialności, błędu czy też celowego działania podmiotu zobowiązanego. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (sygnatura SK 75/06), w którym podkreślono, że w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności nie bez racji podnosi się co raz częściej, że przesłanką wymierzenia kary administracyjnej powinno być jednak wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, wobec którego adresowane są zarzuty, powinien mieć zapewnioną możliwość obrony i wykazania, iż niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Jednocześnie skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieje ważny interes skarżącego w uzyskaniu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W istocie organ błędnie ocenił okoliczności związane z zaistniałą sytuacją, tj. pominął brak zawinienia skarżącego, brak uszczuplenia należności na rzecz Skarbu Państwa, czy też zgłoszenie przewozu innych towarów zgłoszonych w jednym transporcie. Podkreślił, że celem ustawy o systemie monitorowania jest uszczelnienie systemu podatkowego, a nie karanie uczciwych przedsiębiorców.
Wyrokiem z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 462/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego z 8 czerwca 2018 r., uznając że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie nie był miejscowo właściwy do wydania zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 2418/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. NSA wyjaśnił, że DIAS w Olsztynie był właściwy do rozpatrzenia odwołania, w związku z czym postępowanie nie było dotknięte wadą nieważności z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, sygn. SK 12/21, w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Wskazał, że argumenty Trybunału mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie. Złożył do akt odpis postanowienia Trybunału Konstytucyjnego sygn. Ts 121/20 o nadaniu biegu skardze konstytucyjnej.
Sąd postanowił na rozprawie odmówić zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zgłoszony na rozprawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie sygn. SK 12/21, mające na celu zbadanie konstytucyjności art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 22 ust. 1 pkt 1, ale art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Poza tym w przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, skarżący będzie mógł żądać wznowienia postępowania sądowego na podstawie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy czym Sąd nie zgadza się ze skarżącym, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy SENT.
Uwzględnić należy, że na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli), systemowi monitorowania drogowego podlegał przewóz towarów objętych wymienionymi pozycjami CN, jeżeli masa brutto przesyłki towarów objętych tymi pozycjami przekracza 500 kg lub jej objętość przekracza 500 litrów; pod pozycją 2710 zaklasyfikowano olej napędowy. W art. 4 ust. 1-4 ustawy SENT przyjęto, że środkiem technicznym służącym monitorowaniu drogowego przewozu towarów jest rejestr zgłoszeń. Jest on prowadzony w systemie teleinformatycznym i gromadzi dane zawarte w zgłoszeniach, uzupełnieniach zgłoszeń i ich aktualizacjach oraz dotyczące przeprowadzonych kontroli.
Obowiązki poszczególnych podmiotów związanych z przewozem towarów określa art. 5 ustawy SENT. W zakresie przewoźników istotny jest ust. 4 tego artykułu, mówiący (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.), iż przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o szereg elementów wymienionych w tym przepisie, takich jak dane przewoźnika, jego numer NIP, numer rejestracyjny pojazdu, datę rozpoczęcia i zakończenia przewozu, a także numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.
Przewóz towarów podlega kontroli, o której mowa w art. 13 ustawy SENT, polegającej na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia, zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym oraz posiadania numeru referencyjnego.
Na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym ówcześnie), w sytuacji gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
Art. 26 ust. 1 tej ustawy przewiduje wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 5 cytowanej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że zgromadzony materiał dowodowy wykazuje jednoznacznie, że w czasie przeprowadzanej kontroli drogowej zgłoszenie przewozu o numerze referencyjnym SENT [...] nie zawierało wymaganych danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 1-8 ustawy SENT. Bezspornym jest, że zgłoszenie to zostało uzupełnione przez przewoźnika dopiero po stwierdzeniu naruszenia. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu I instancji wynika, że w dniu rozpoczęcia przewozu nie było awarii systemu. Podnoszone przez skarżącego twierdzenie, że o 9.29 jego pracownik edytował zgłoszenie w celu zapisania w nim wyszczególnionych w art. 5 ust. 4 pkt 1-8 ustawy SENT danych i je zapisał nie ma pokrycia w żadnym dowodzie materialnym. Dlatego należy uznać, że dokonana przez organy orzekające ocena zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście stwierdzonego naruszenia, jest prawidłowa i odpowiada dyspozycji art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.).
Zgodnie z tym unormowaniem organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonana przez organy ocena poczynionych ustaleń faktycznych jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Oczywistym jest w sprawie, że potwierdzona przez organ I instancji edycja spornego zgłoszenia przy użyciu klucza przewoźnika w dniu kontroli o 9.29 nie doprowadziła do zapisania jakichkolwiek danych. Jeżeli, jak wyjaśnia skarżący, w zbieżnym czasie jego pracownik wypełniał trzy zgłoszenia i dwa posiadają wymagane dane, a jedno nie, to stan taki nie może świadczyć o wadliwym działaniu systemu, ale o błędzie pracownika skarżącego, któremu powierzono uzupełnienie zgłoszeń.
Reasumując, ponieważ przed rozpoczęciem przewozu sporne zgłoszenie nie zostało uzupełnione o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy SENT, to stan sprawy odpowiada dyspozycji art. 22 ust. 2 tej ustawy, a tym samym spełniła się przesłanka do nałożenia kary w wysokości 5000 zł.
Odrębną natomiast kwestię stanowi możliwość odstąpienia od nałożenia kary, uregulowana w art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Przepis ten stanowił na dzień orzekania przez organy, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2 z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
W ramach tego przepisu organ właściwy do orzekania może rozważać okoliczności towarzyszące stwierdzonemu naruszeniu, w tym dotychczasowe postępowanie przewoźnika, przyczyny naruszenia i jego skutki. Zaznaczyć trzeba, że to art. 22 ustawy SENT reguluje kwestię wymierzania kary za naruszenie z art. 5 ust. 4 ustawy SENT, potwierdza to systematyka art.
22. Dlatego w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo rozważał odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Organ odwoławczy błędnie w tym względzie wskazał na art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Przepis ten ma podobne brzmienie jak art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jednak ma zastosowanie tylko do przypadków określonych enumeratywnie w ust. 1 art. 24, tj. gdy przewoźnik nie wykona obowiązku z art. 8 ust. 1 (brak aktualizacji zgłoszenia) lub gdy zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru. W niniejszej sprawie zaś ustalono brak wypełnienia dokonanego zgłoszenia przewozowego o wyszczególnione dane, czyli niedopełnienie obowiązku z art. 5 ust. 4 ustawy SENT. Sam organ odwoławczy przytaczał w treści uzasadnienia właśnie art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 2 ustawy SENT, rozważając ustalenia faktyczne w kontekście tych przepisów. Oznacza to, że DIAS nie zmienił kwalifikacji naruszenia dokonanej przez organ I instancji. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przekonuje, że wymienienie przez ten organ art. 24 ust. 3 ustawy SENT, zamiast prawidłowo art. 22 ust. 3 tej ustawy, ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Wskazuje na to szczególnie okoliczność, że wskazując na art. 24 ust. 3, organ odwoławczy przytoczył w istocie dokładnie brzmienie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy właśnie odmowy odstąpienia od nałożenia kary, do czego uprawnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Organy orzekające prawidłowo wskazały, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary jest pozostawiona do uznania organów. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi jednak na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08 i z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2443/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyrokach tych wyjaśniono, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom postępowania nakazującym wszechstronne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania uprawnienia, czy zastosowania ulgi.
W niniejszej sprawie organy oceniły możliwość zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT pod kątem zaistnienia "ważnego interesu przewoźnika". Uwzględniono w tym zakresie, że skarżący nie wykazał, aby nałożona kara mogła wpłynąć znacząco na działalność przedsiębiorstwa, istotnie pogorszyć jego sytuację finansową. W kwestii przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" Sąd przychyla się do poglądów judykatury i doktryny, że "ważny" znaczy mający duże znaczenie. O ziszczeniu się tego typu przesłanki, co do zasady może, ale nie musi świadczyć sytuacja finansowa przewoźnika. W ramach tej przesłanki mogą być rozpatrywane także inne okoliczności leżące po stronie przewoźnika. Oceniając przy tym kwestie finansowe, organy orzekające zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się, aby sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstwa uzasadniała odstąpienie od nałożenia kary.
Skarżący mimo wezwania nie wykazał kondycji finansowej przedsiębiorstwa. Rozważano też czy za odstąpieniem od nałożenia kary przemawia interes publiczny. Zwracano uwagę na cel ustawy SENT, charakter prewencyjny i dyscyplinujący kary i obowiązek przestrzegania przepisów prawa. Nie są to jednak jedyne aspekty, które winny być brane pod uwagę przy ocenie "interesu publicznego". Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela silnie akcentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym interpretacja pojęcia "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinna nastąpić z uwzględnieniem znaczenia zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 743/20, publ.
w CBOSA, NSA wyjaśnił, że: "Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Innymi słowy (...) organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary". Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając cele ustawy SENT, zważył, że nie leży w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. m.in. wyroki NSA: z 18 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 220/20; z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 790/20; z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20; z 1 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 145/21, II GSK 193/21, z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 317/22, publ. w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też w cytowanym wyroku z 14 kwietnia 2023 r., że: "Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń, czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, w tym wymogi formalne, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT...będzie więc wykazanie z jednej strony, że podlegające karze administracyjnej uchybienie miało tylko charakter formalny, nie powodowało nawet potencjalnego narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa. Z drugiej strony warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno być rozważenie, czy z uwagi na zakres działalności skarżącej spółki i wywiązywanie się przez nią z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków".
Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy w rozpoznawanej sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary. Zgodnie z omawianym przepisem organ ma obowiązek rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary nie tylko na wniosek przewoźnika, ale także z urzędu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że stwierdzonemu naruszeniu nie można przypisać charakteru celowego działania.
Nie sposób też pomijać, że przy kontroli kierowca posiadał i okazał dokumenty umożliwiające potwierdzenie legalności przewozu, co pozwala przyjąć, że brak uzupełnienia istniejącego w systemie zgłoszenia stanowi uchybienie formalne o nieistotnym znaczeniu dla oceny legalności przewozu i narażenia interesu Skarbu Państwa, co przyznał też organ odwoławczy. Do ustalenia i rozważenia przez organy orzekające pozostaje, czy z uwagi na zakres działalności skarżącego i wywiązywanie się przez niego z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie, którego dopuścił się przewoźnik – miało charakter incydentalny, czy też powtarzalny i jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.
z 2018 r. poz. 265).