Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia "[...]" S. J. zwróciła się do Urzędu Gminy w "[...]" o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. J. Wójt Gminy "[...]" decyzją z dnia "[...]" odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy "[...]". W uzasadnieniu swego stanowiska wskazało, iż organ pierwszej instancji nie zbadał wszystkich warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i nie sprawdził, czy wnioskodawczyni rzeczywiście sprawuje opiekę nad mężem i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Podniosło, iż pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", odmówił S. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, wnioskowanego na męża J. J. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11 i 21, art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji podniósł m.in., że pomimo zmiany, przepisów ustępu 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia o osoby, na których zgodnie z przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi wymagającemu opieki, jeżeli pozostaje on w związku małżeńskim.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Dokonane w tym przepisie wyłączenie stanowi zamknięty katalog przyczyn, a tym samym przyznanie świadczenia przez organ nie ma charakteru uznaniowego. Wykładnia zaś przepisów dokonywana przez organy administracji musi być zawsze przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa, a punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej jako: k.r.o.) nie przewiduje istnienia obowiązku alimentacyjnego między małżonkami i normuje jedynie obowiązek alimentacyjny między małżonkami rozwiedzionymi i w stosunku do których orzeczono separację. Dodał, że obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 130 k.r.o. nie jest tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 powyższej ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. J. podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż jest ono niesprawiedliwe. Wskazała, iż tylko ona opiekuje się chorym mężem, nie podejmuje zatrudnienia i nie ma żadnego źródła dochodu. Dodała, iż nigdy nie korzystała z pomocy państwa, a teraz jest do tego zmuszona przez terminalną chorobę męża.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, iż z akt sprawy wynika, że S. J. opiekuje się mężem J. J., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu "[...]" przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]". Przedmiotowe orzeczenie wskazuje, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia "[...]", a J. J. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to zostało wydane do dnia "[...]".
Ponadto, z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, iż Państwo "[...]" mają sześcioro dorosłych dzieci, które prowadzą oddzielne gospodarstw domowe. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, iż wnioskodawczyni ma "[...]" lat, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu ani w ZUS, ani w KRUS, nie pracuje zawodowo i zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego. W aktach sprawy znajduje się również jej oświadczenie wskazujące, iż nie ma ona ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, ani świadczenia przedemerytalnego. Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż wnioskodawczyni nie spełnia podstawowej przesłanki uprawniającej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie podejmuje, ani nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Bezspornym pozostaje także fakt, iż wnioskodawczyni opiekuje się chorym małżonkiem, niemniej jednak nie jest to wystarczająca okoliczność do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosło, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać na prawidłowe. Niemniej jednak, nie można zaakceptować argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, iż przepisy prawa nie zawsze mogą być rozumiane dosłownie, literalnie. Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w procesie stosowania prawa ma wykładnia językowa, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego.
Nie można poprzestać na jej stosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym. Wówczas należy wesprzeć się wykładnią celowościową i funkcjonalną. Organy administracji mają bowiem obowiązek interpretować przepisy prawa w sposób zgodny Konstytucją RP i aksjologią w niej zawartą. Tymczasem organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji zastosował wykładnię językową i dokonał zawężonej interpretacji. Taka wykładnia jest nieuprawniona, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt: P 38/09 (OTK 2010/5/53) wskazując, że stosowanie wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż negatywna przesłanka materialnoprawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie może być wyłączną podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało również, iż w świetle przepisów k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale i prawnych. Wywodzony jest on nie tylko z obowiązku alimentacyjnego, ale również z treści art. 23 i art. 27 k.r.o. Wprawdzie ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego, jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 k.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego, bądź to w drodze anologii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic.
W związku z powyższym uznać należy, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. J. żądając jej uchylenia. Argumentowała, że zgodnie z przepisami o świadczeniach rodzinnych, przez uprawnionego do przyznania świadczenia należy rozumieć osobę, która nie podejmuje pracy zarobkowej albo rezygnuje z pracy zarobkowej, sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie przekracza granicy kryterium dochodowego. Wskazując na powyższe podniosła, że tylko ona opiekuje się niepełnosprawnym, terminalnie chorym mężem, który wymaga stałej pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dodała, iż nie podejmuje żadnego zatrudnienia, nie posiada ustalonego prawa do emerytury, ani innego źródła dochodu, jest osobą aktywną i w pełni wystarczalną, a powyższe okoliczności całkowicie wyczerpują przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał na dwie podstawy materialnoprawne. Po pierwsze ustalił niespełnienie przez wnioskodawczynię pozytywnej przesłanki unormowanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ powoływał się tutaj na okoliczność, że skarżąca nie podjęła, ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. Po drugie stwierdził wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a omawianej ustawy, polegającej na pozostawaniu osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim.
Analizując zasadność powyższego stanowiska w kontekście przytoczonych przepisów, skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, iż skarżąca zajmując się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy tym nie podejmują lub rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego:
- 1. w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym,
- 2. w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
W niniejszej sprawie organy orzekające rozpatrywały kwestię możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w obu aspektach, tj. rezygnacji przez skarżącą z pracy oraz niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, bowiem przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z cytowanego już wyżej art. 17 ust. 1 ustawy jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie do art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca nie może być uznana - w świetle powołanego zapisu art. 3 ustawy – za osobę bezrobotną, bowiem nie zrezygnowała z jednej z form zatrudnienia wymienionych powyższą normą prawną. Nie ma również w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że skarżąca nie podjęła zatrudnienia (pracy) w takiej formie, która jest określona powyżej cytowanym art. 3 ustawy.
Wobec tego, nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżąca opiekuje się mężem, bowiem wobec niezaistnienia przesłanki określonej ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (podjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia, ewentualnie innej pracy zarobkowej) wnioskowane świadczenie skarżącej nie przysługuje.
Dodatkowo należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego nie może mieć wpływu na rozpatrzenie wniosku stan zdrowia podopiecznego i konieczność sprawowania nad nim opieki.
Odnosząc się natomiast do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to Sąd nie podziela tego stanowiska. W ocenie Sądu wskazany przepis nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale osoba, nad którą opieka jest sprawowana ma małżonka zobowiązanego w pierwszej kolejności do alimentacji, co wynika jednoznacznie z treści art. 130 k.r.o., według reguły a maiori ad minus. Przepis ten stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. (tak: H. Dolecki (red.), T. Sokołowski (red.), M. Andrzejewski, A. Lutkiewicz-Rucińska, A. Olejniczak, A. Sylwestrzak, A. Zielonacki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX, 2010) i tym samym jest uprawniony do świadczenia na zasadzie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów, w której ta sama cecha adresata normy prawnej uprawniała go do świadczenia i jednocześnie dyskwalifikowała. Powyższe jednak, wobec faktu niespełnienia przez skarżącego wymogu rezygnacji z aktywności zawodowej lub jej podjęcia, nie ma wpływu na skuteczność skargi.
W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.