Uzasadnienie
Decyzją z 6 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji z dnia 1 września 2022 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Zastępcę Wójta (organ pierwszej instancji) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] na budynek usługowy (zarobkowa naprawa maszyn rolniczych) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 28 stycznia 2020 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek E. C. (skarżący, strona) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy (obsługa maszyn rolniczych zarobkowa), budowie budynku stajni dla 12 DJP oraz budowie wiaty na maszyny rolnicze na działce nr [...].
Decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji - w pkt 1 - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], na budynek usługowy (zarobkowa obsługa maszyn rolniczych) oraz - w pkt II - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stajni dla 12DJP oraz budowie wiaty na maszyny rolnicze planowanej do realizacji na działce gruntu wchodzącej w skład działki nr [...] w gospodarstwie rolnym.
E. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 1, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy, a w wyniku jego rozpatrzenia decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję w zaskarżonej części i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ winien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny na terenie objętym wnioskiem, w tym m.in. określić funkcję istniejących tam budynków. Wskazało na konieczność odniesienia się do treści wydanej w dniu 3 września 2009 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatu mechaniczno-lakierniczego oraz usługowego (obsługa maszyn rolniczych), jak również do tego, że funkcją dominującą w sąsiedztwie jest zabudowa zagrodowa, zaś planowane zamierzenie jest powiązane z działalnością rolniczą, zatem rodzi się pytanie, czy w istocie zamierzenie nie uzupełnia istniejącego w sąsiedztwie rodzaju zabudowy.
Ponadto należy wziąć pod uwagę okoliczność, że obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka charakteryzuje się zabudową rozproszoną i w związku z tym należy rozważyć, czy okoliczności te pozwalają na wykazanie, że planowana funkcja będzie kolidowała ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.
Rozpatrując ponownie sprawę, pismem dnia 15 lutego 2021 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o następujące elementy: 1) określenie, jakiego rodzaju czynności (usługi) związane z obsługą maszyn rolniczych planowane są do realizacji w budynku, dla którego przewidziana jest zmiana sposobu użytkowania na usługowy;
2) wyjaśnienie, czy w ramach tych usług planowane jest zastosowanie instalacji, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym np. instalacji do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub elektrolitycznych, instalacji do powierzchniowej obórki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych.
W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 17 lutego 2021 r. E. C. wyjaśnił, że w przedmiotowym budynku planowana jest naprawa i konserwacja maszyn (PKD 33.12.Z): - naprawa elementów przekładni i elementów napędu, naprawa i konserwacja ciągników rolniczych, naprawa i konserwacja maszyn rolniczych, maszyn do prac leśnych. Podał, że planowana działalność nie wymaga instalowania instalacji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzją z dnia 14 maja 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i również ta decyzja została w postępowaniu odwoławczym uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ wbrew zaleceniom Kolegium nie odniósł się do własnej decyzji z 2009 r. o warunkach zabudowy, ponadto uzasadnienia wymaga stanowisko organu co do braku kompatybilności punktu naprawy maszyn rolniczych z rolniczą funkcją otoczenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 listopada 2021 r., organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy z powodu niespełnienia przesłanki określonej wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. Kolegium uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ winien ustalić, jakie jest aktualne przeznaczenie przedmiotowego budynku w celu ustalenia, czy w istocie planowana inwestycja spowoduje zmianę jego funkcji z gospodarczej na usługową, czy też jedynie zmianę zakresu prowadzonej w nim działalności usługowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 1 września 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej mógłby być wyłącznie taki rodzaj usług, który nie będzie jej zakłócać czy z nią kolidować. W ocenie organu, planowana inwestycja stoi w sprzeczności z występującą obecnie w obszarze analizowanym funkcją zabudowy, nie można też przyjąć, że będzie stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy. Organ odniósł się do decyzji z dnia 3 września 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczno-lakierniczy i usługowy.
Wyjaśnił, że na wniosek inwestora, decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] (decyzja ta dotyczy budynku objętego wnioskiem w niniejszym postępowaniu - działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]).
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podał, że w czasie wydawania decyzji nr 71/2006 dla p. O. na budowę domu również brak było dobrego sąsiedztwa. Nadmienił, że decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługową - pomieszczenia biurowe. Wskazał, że inwestycja polegająca na budowie drogi S-16 w odległości około 200 m od ich zabudowań w dużo większym stopniu ingerować będzie w środowisko i ład przestrzenny niż planowany przez niego warsztat o powierzchni ok 100 m2.
W uzasadnieniu decyzji z 6 marca 2023 r. Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p.). Z uwagi na to, że planowana inwestycja polegać ma jedynie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującej tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie ustala się, czy planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy z zakresie poszczególnych jej parametrów, a jedynie, czy planowany po zmianie sposób użytkowania obiektu będzie kontynuował funkcje istniejące w obszarze analizowanym. Podniosło, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 37 m, zatem minimalna wielkość obszaru analizowanego wynosi 111 m w każdą ze stron od granic terenu inwestycji.
Z uwagi na rozproszony charakter sąsiedniej zabudowy, obszar ten powiększono i wyznaczono go w odległości od 130 m od strony wschodniej do 250 m od strony zachodniej od terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (na działkach nr [...]) - w odległości ok. 20 m i 75 m od granic terenu inwestycji; budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej (na działkach nr [...]) - zlokalizowane w odległości większej niż 85 m od granic terenu inwestycji; jezioro L., drogi oraz grunty rolne niezabudowane. Na działce stanowiącej teren inwestycji znajduje się pięć budynków gospodarczych, w tym jeden objęty wnioskiem. Wskazało, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy w zakresie zarobkowej obsługi maszyn rolniczych nie będzie stanowić kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
Wprawdzie naprawa maszyn rolniczych, ze względu na obecność tego rodzaju maszyn w terenie rolniczym, zaspokajałaby potrzeby mieszkańców, jednak nie są to potrzeby, które można zaliczyć do podstawowych potrzeb mieszkańców, a ponadto wprowadzenie tej funkcji może stanowić uciążliwość w stopniu zakłócającym korzystanie z funkcji podstawowej, jaką jest zamieszkiwanie oraz prowadzenie działalności rolniczej.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżący zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uchwały Rady Gminy z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego oraz ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców dotyczącej swobody działalności gospodarczej, w tym zasad niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy. Objęta wnioskiem inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek usługowy (zarobkowa naprawa maszyn rolniczych).
Natomiast materialnoprawną podstawę powyższej odmowy stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przywołany przepis należy odczytywać zgodnie z wykładnią systemową, ze szczególnym uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony własności, której granice określa przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Na systemowy kontekst wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. składa się również tak zwany ogólny porządek przestrzenny, którego źródłem są przepisy prawa powszechnie obowiązującego normujące różne aspekty szerokorozumianej przestrzeni i który kształtuje prawne uwarunkowania lokalizacji inwestycji oraz sposobu użytkowania terenu i posadowionych na nim obiektów, w szczególności w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając zatem na uwadze konstytucyjne gwarancje ochrony prawa własności i wynikającego z niego prawa do korzystania z przedmiotu własności, należy przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wszelkie ograniczenia i zakazy dotyczące sposobu korzystania z rzeczy, w tym użytkowania obiektów budowlanych powinny wynikać z przepisów składających się na ogólny porządek przestrzenny (v: wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2877/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, że wnioskowane zamierzenie (sposób użytkowania) spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występuje. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę ustaleń organów obu instancji, wynika, że szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 37 m, zatem minimalna wielkość obszaru analizowanego wynosi 111 m w każdą ze stron od granic terenu inwestycji. Z uwagi na rozproszony charakter sąsiedniej zabudowy, obszar ten powiększono i wyznaczono go w odległości od 130 m od strony wschodniej do 250 m od strony zachodniej od terenu inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (na działkach nr [...]) - w odległości ok. 20 m i 75 m od granic terenu inwestycji; budynki mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej (na działkach nr [...]) - zlokalizowane w odległości większej niż 85 m od granic terenu inwestycji; jezioro L., drogi oraz grunty rolne niezabudowane. Stwierdzić należy zatem, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana obiektem w którym są świadczone usługi związane z obsługą maszyn rolniczych. Wykluczyć można zatem prostą kontynuację funkcji zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.
Odnosząc się do powyższego, wskazać jednak należy, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl, CBOSA).
I tak, w wyznaczonym obszarze analizowanym organy stwierdziły istnienie zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej. Na zabudowę zagrodową składają się budynki mieszkalne i gospodarcze związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11, CBOSA). W żadnej mierze nie może zatem być kwestionowane, że budynek gospodarczy, który ma być wykorzystywany na prowadzenie działalności polegającej na naprawie maszyn rolniczych, to obiekt, który nie jest związany z zabudową zagrodową służącą prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Skoro planowane zamierzenie powiązane jest z działalnością rolniczą – wiąże się ze świadczeniem usług na rzecz rolnictwa, to w ocenie Sądu, planowanie zamierzenie stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, która jak wskazuje przeprowadzona analiza, stanowi funkcję dominującą na analizowanym obszarze.
W wyroku z 5 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2056/15, CBOSA) NSA wyjaśnił, "że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne". Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15, CBOSA). Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które wynikało z błędnej jego wykładni i zastosowania. Powyższe miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że uchybienia dopuścił się również organ I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.