Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. Burmistrz S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr "[...]". Ustalono, że w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wraz z właściwymi rozporządzeniami wykonawczymi. Burmistrz podał, że nieruchomość położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza "[...]"- część A i w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 – ""[...]"" (kod obszaru "[...]"). Stwierdził, że na tym etapie inwestycja nie wymaga wycinki drzew.
Wskazał ponadto, że nieruchomość położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej A. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest lokalizowana na terenach nie posiadających miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jej lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ponadto Burmistrz wskazał, że projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w O. (postanowienie z dnia 14 listopada 2012 r.) i Wojewódzki Konserwatorem Zabytków w E. (postanowienie z dnia 19 listopada 2012 r.), zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. stwierdził, że nie zajmie stanowiska w formie postanowienia, wobec czego po upływie 21 dni projekt decyzji uznano za uzgodniony.
W złożonym odwołaniu J. i J.C. podali, że mieszkają na działce nr "[...]". Na rzecz każdoczesnego właściciela tej nieruchomości ustanowiona została służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr "[...]". Istniejąca droga, z której korzystają od 11 lat, jest prosta, betonowa, bez drzew na poboczach. Projektowana droga ma natomiast wjazd z pięcioma następującymi bezpośrednio po sobie zakrętami, przebiega pod wieloma potężnymi, starymi drzewami w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, niemal na miejscami osuwającej się skarpie, a ponadto częściowo na terenie okresowo zalewanym przez rzekę.
Odwołujący się podnieśli, że na działce nr "[...]" prowadzą również działalność gospodarczą - usługi leśne i ogólnobudowlane, a droga stanowi dojazd także do stacji wodociągowej, poruszają się po niej zatem także pojazdy inne niż osobowe. Wywiedli, że wymiary spornej drogi i jej lokalizacja bezpośrednio przy murze i nadrzecznej skarpie mogą skutkować trudnościami w korzystaniu z niej, w tym pojazdom straży pożarnej. Ponadto zarzucili, że pominięto konieczność wycinki starodrzewu w końcowym odcinku drogi oraz kwestię ochrony zwierząt i krajobrazu. Odwołujący się zarzucili, że Burmistrz nie odniósł się do powyższych zastrzeżeń, zgłoszonych przez nich w toku postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "inwestycję celu publicznego" stanowią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania i źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Celami tymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji celu publicznego zależy więc od tego czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania w tym względzie stosownej decyzji, posiadają element publiczny.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja stanowi drogę usytuowaną na działce będącej własnością Gminy S. Wskazało, że wniosek inwestora z dnia 16 października 2012 r. zawierał elementy wymienione w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, w tym również odwołujących się. Ponadto dokonał stosownych uzgodnień z właściwymi organami, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę. Kolegium stwierdziło ponadto, że w decyzji określono rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające teren inwestycji.
Oceniając zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że są one przedwczesne, nieudokumentowane i oparte na przypuszczeniach odwołujących się. Podniosło, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyłącznie ustaleniu czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie z punktu widzenia warunków, jakie ustawa przewiduje w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które następnie podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym przepisami prawa budowlanego. Podniosło, że przebieg planowanej drogi został uzgodniony bez uwag z Zarządem Dróg Wojewódzkich w O., a ponadto będzie ona musiała spełniać wymogi określone w przepisach ustawy z nia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych.
Bezpodstawne były też, w ocenie organu odwoławczego, zastrzeżenia dotyczące zachowania warunków związanych z ochroną środowiska, gdyż w tym zakresie projekt decyzji został uzgodniony bez zastrzeżeń z organem ochrony środowiska. Kolegium stwierdziło ponadto, że dokumenty zawarte w aktach sprawy nie potwierdzają, aby organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie czynny udział w sprawie, gdyż strony zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W złożonej skardze J. i J.C. zarzucili, że organ pierwszej instancji pomimo wystosowania zawiadomień o wszczęciu postępowania i możliwości wglądu w akta sprawy nie zapewnił im realnej możliwości skorzystania z tego prawa. Pracownicy organu wskazując, że właścicielami nieruchomości są małoletnie dzieci skarżących, odmówili im bowiem wglądu do akt sprawy. Skarżący wywiedli, że projektowana droga ma prowadzić tylko do działki będącej własnością ich dzieci, wobec czego inwestycja ta nie jest celem publicznym. Podnieśli ponadto, że działania organu gminy mają na celu zmianę służebności, na co skarżący nie wyrażają zgody. Wywiedli, że projektowana droga utrudni im dojazd do posesji, na której znajduje się siedziba ich przedsiębiorstwa. Prowadzona działalność gospodarcza jest jedynym źródłem dochodu sześcioosobowej rodziny, a rodzaj tej działalności wymaga drogi, po której mogą poruszać się ciężkie maszyny.
Sporna inwestycja nie spełnia tych warunków, co może narazić ich na straty finansowe. Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące konieczności wycinki drzew i zarzucili, że decyzja organu pierwszej instancji nie została uzgodniona z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wywiodło ponadto, że planowaną budowę drogi wewnętrznej na działce będącej własnością gminy można zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego, gdyż ta inwestycja będzie niewątpliwi służyła gminnemu celowi publicznemu. Fakt, iż wiedzie ona wyłącznie do nieruchomości skarżących, nie oznacza bowiem, że nie będzie ona powszechnie dostępna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 14 stycznia 2013 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr "[...]".
Powyższą decyzję wydano powołując się m.in. na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek od reguły, jaką jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Objęcie danej inwestycji regulacjami dotyczącymi lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga więc wykazania, że konkretna inwestycja spełnia ustawowe przesłanki warunkujące zastosowanie przepisów art. 50 - art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.).
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być więc wydana wyłącznie dla przedsięwzięcia, które realizuje jeden z celów publicznych wskazanych katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie przez ustawodawcę sformułowania "celami publicznymi (...) są:" oznacza, że katalog ten jest zamknięty, a wymienione cele nie stanowią tylko przykładowego katalogu (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2011, wyd. 2., s. 57).
Z powyższego względu ta ustawowa lista celów publicznych nie może zostać poszerzona w drodze wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07 i z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1928/09). Ponadto, przy interpretacji pojęcia "celu publicznego" zdefiniowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie można się odwoływać do jego potocznego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/00). Definicji normatywnego zakresu pojęć wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem poszukiwać w aktach prawnych rangi ustawowej normujących problematykę związaną z danym pojęciem. Ustawowy charakter źródła definicji tych pojęć wynika z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Potwierdza to również zawarte w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami odesłanie do innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach.
Normatywność treści celów publicznych powinna być bowiem ukształtowana wolą samego ustawodawcy, jeżeli mają one pełnić funcie przypisane im w powołanych przepisach Konstytucji (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, op.cit., s. 57-58).
Celem publicznym, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie "drogi publicznej", użyte w powołanym przepisie, zdefiniowane zostało w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowi on, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Droga publiczna służy zapewnieniu możliwości nieograniczonego poruszania się po niej przez każdego z korzystających, a ograniczenie dostępu do tej drogi może być wprowadzone tylko na podstawie przepisu prawa.
Celem publicznym nie będzie więc sama budowa drogi publicznej, lecz zapewnienie powszechności korzystania z niej przez każdego, z zastrzeżeniem, że dopuszczalne jest ograniczenie tej powszechności na podstawie przepisu prawa, przez np. ograniczenia określone znakami drogowymi czy obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi publiczne w myśl ust. 3 art. 2, ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i muszą spełniać określone parametry techniczne i użytkowe. W § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), przewidziano zaś, że drogi gminne powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: L (lokalne), D (dojazdowe) i wyjątkowo klasy Z (zbiorcze). Podkreślenia wymaga, że przepisy powołanego rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych.
Do dróg gminnych zalicza się, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).
Elementem ustawowej definicji drogi publicznej jest zatem, poza powszechnością dostępu do takiej drogi i dopuszczalnością ograniczenia tego dostępu na podstawie obowiązującego prawa, zaliczenie jej do określonej kategorii dróg publicznych.
W konsekwencji powyższego, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa inwestycja to budowa drogi wewnętrznej dojazdowej. Z cytowanych wyżej przepisów wynika zaś, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Budowa drogi wewnętrznej nie może zatem stanowić celu publicznego. Jak już bowiem wyżej wywiedziono, pojęcia celu publicznego należy poszukiwać w przepisach ustawy i nie można go interpretować rozszerzająco, obejmując hipotezą tej normy prawnej także stanów faktycznych nie wymienionych w danej ustawie. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 798/09). O tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią bowiem względy techniczne i prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg w formie przewidzianej prawem.
Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W konsekwencji do realizacji spornej inwestycji, tj. budowy drogi wewnętrznej, nie można stosować przepisów regulujących postępowanie w sprawach dotyczących inwestycji celu publicznego.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie naruszony został art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedmiotem postępowania nie była inwestycja celu publicznego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zastosuje prawidłowo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postępowania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W związku z tym akty te podlegają uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.