Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 października 2022 r., P.W. (dalej jako: "strona", "wnioskodawca", "skarżący"), wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną – E.W.
Decyzją z 5 grudnia 2022 r., Burmistrz (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako: "u.ś.r."), odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką E.W., nad którą od czerwca 2022 r. sprawuje faktyczną, całodobową opiekę, bowiem żona ze względu na schorzenia i ich stopień zaawansowania – w wyniku cukrzycy zaczęła tracić wzrok, wymaga stałej pomocy w wykonywaniu codziennych czynności. Organ pierwszej instancji uznał jednak, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazano również, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnośnie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 6 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie mógł odmówić świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, wymagającej opieki, po 25 roku życia. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z Konstytucją RP. Zatem organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną.
Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, przeszkodą do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest kwestia związana z powstaniem niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia osoby wymagającej opieki, tj. żony. Niezasadne zatem było powoływanie się przez organ pierwszej instancji na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 b u.ś.r.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniała inna negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia, a mianowicie w sprawie nie zostało wydane orzeczenie o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z którego wynikałoby, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się kopia orzeczenia z 4 maja 2006 r. o uznaniu żony wnioskodawcy za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 grudnia 2019 r., na mocy którego żona wnioskodawcy została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy do 31 grudnia 2021 r. oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2020 r. Ponadto, akta zawierają także dokumenty dotyczące postępowania w sprawie przyznania świadczenia uzupełniającego, tj. opinię lekarską uzupełniającą, pismo ZUS z dnia 30 czerwca 2022 r. o braku zastrzeżeń do opinii biegłych, wyrok Sądu Okręgowego z dnia 15 września 2022 r., sygn. III U 306/21, o przyznaniu świadczenia uzupełniającego oraz decyzję z 11 października 2022 r. o przyznaniu świadczenia uzupełniającego wydaną w celu realizacji wyroku sądowego.
W ocenie Kolegium, powyższe dokumenty, tj. opinia biegłych oraz pismo o braku zastrzeżeń do tej opinii wydane w innej sprawie – świadczenia uzupełniającego, nie mogą zastąpić orzeczenia o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podniesiono, że skoro ustawodawca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnia od legitymowania się stosownym orzeczeniem lekarskim wydanym przez odpowiedni organ i w odpowiednim trybie, to takiego sformalizowanego orzeczenia nie może zastąpić opinia lekarska wydana w sprawie o świadczenie uzupełniające.
W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że akta sprawy nie zawierają orzeczenia, z którego wynikałoby, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21e) u.ś.r., poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu nielegitymowania się przez jego niepełnosprawną żonę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 21e) u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza między innymi niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wyjaśniono również, że w związku z ubieganiem się o prawo do świadczenia uzupełniającego, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 14 stycznia 2021 r., żona wnioskodawcy została uznana za osobę, która nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Po rozpoznaniu sprzeciwu od powyższego orzeczenia komisja lekarska ZUS orzeczeniem z 10 lutego 2021 r. odmówiła przyznania prawa do świadczenia uzupełniającego. Orzeczenie ZUS zostało zaskarżone przez żonę wnioskodawcy do Sądu Okręgowego. W przedmiotowym postępowaniu przeprowadzono dowód z opinii biegłych sądowych z zakresu medycyny pracy oraz chorób wewnętrznych i diabetologii, którzy uznali niezdolność do samodzielnej egzystencji żony wnioskodawcy od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. W oparciu o powyższą opinię biegłych Sąd Okręgowy (...) III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt III U 306/21, przyznał żonie wnioskodawcy prawo do świadczenia uzupełniającego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r.
W ocenie skarżącego, powyższe oznacza, że przedmiotowa opinia jest kontynuacją orzeczeń ZUS w sprawie ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji z 14 stycznia 2021 r. oraz 10 lutego 2021 r. Powyższa opinia jest zatem tożsama w swojej randze z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Tym samym, należy uznać, że żona wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego we wniesionej skardze (k. 5 akt sądowych), jak i przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sądowych).
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia jest brak orzeczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z którego wynikałoby, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłych wydana w postępowaniu sądowym w sprawie przyznania świadczenia uzupełniającego, nie może być traktowana na równi z orzeczeniem lekarskim wydanym przez odpowiedni organ i w odpowiednim trybie.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący należy do osób, na których w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony.
Kwestią sporną pozostaje, czy w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona została, określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanka legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji.
Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 z późn.zm.), ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych ustawą: znaczny, umiarkowany i lekki. W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 5 pkt 1) ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.), oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia: daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz celowości przekwalifikowania zawodowego dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem". Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS, zwanej dalej "komisją lekarską", w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a cytowanej wyżej ustawy). Komisja lekarska dokonuje rozstrzygnięcia w formie orzeczenia (art. 14 ust. 2f ww. ustawy).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie budzi wątpliwości, że legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy.
Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis ten nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym".
Wprawdzie powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła kwestii przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jednakże rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy odnieść również do pozostałych sytuacji określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jak wynika z akt sprawy, żona skarżącego nie legitymuje się ani orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie, ani orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, lecz uzupełniającą opinią lekarską z 2 maja 2022 r., przyznającą niezdolność do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r., w oparciu o którą Sąd Okręgowy (...) III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przyznał żonie skarżącego prawo do świadczenia uzupełniającego na czas od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r.
W tej sytuacji, zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnośnie do legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni należy stwierdzić, że przedłożony przez skarżącego wyrok przyznający osobie wymagającej opieki prawo do świadczenia uzupełniającego, jak również wydana w tym postępowaniu opinia biegłych, przyznająca niezdolność do samodzielnej egzystencji, nie może być traktowana na równi z orzeczeniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W świetle powyższych rozważań uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie osoba wymagająca opieki – żona skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym nie został spełniony, przewidziany w art. 17 ust. 1a u.ś.r., warunek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.