Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o wygaśnięciu z dniem 13 września 2007r. swojej decyzji z dnia "[...]" w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jego decyzją przyznano T. H. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od 1 września 2005r. Jednakże w związku ze zmianą sytuacji faktycznej – śmierci T. H. w dniu 13 września 2007r., decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny stała się bezprzedmiotowa.
Następnie decyzją z dnia "[...]" Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (działający z upoważnienia Burmistrza) uznał kwotę wypłaconą w wysokości 2295 zł w okresie od 1 września 2007r. do 30 listopada 2008r. na podstawie decyzji z dnia 26 sierpnia 2005r. z tytułu przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego dla T. H. bezterminowo od 1 września 2005r. – za nienależnie pobrane świadczenie. Organ wskazał na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ podniósł, że w dniu 22 grudnia 2008r. wpłynął do niego akt zgonu T. H., która zmarła w dniu 13 września 2007r., przez co według niego, zasiłek pielęgnacyjny przestał przysługiwać.
Organ powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 września 1996r. (sygn. akt III Aur105/96 OSA 19997/7-8/21), według którego obowiązek zwrotu nienależnych świadczeń obciąża tego kto przyjął świadczenia w złej wierze, wiedząc, że mu się nie należą. W decyzji wskazano, że współmałżonek zmarłej osoby był świadomy, iż od momentu śmierci żony zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Wobec tego uznano, iż świadczenie wypłacone za okres od 1 stycznia 2007r. do 30 listopada 2008r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i podlega zwrotowi.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. H., wnosząc o umorzenie świadczenia, do którego zwrotu został zobligowany. Podniósł, że nie był świadomy, że przedmiotowe świadczenie było wpłacane na jego konto mimo śmierci żony. Stwierdził, iż był przekonany, że suma wpływająca na jego konto jest kwotą jego emerytury. Wskazał, że nie podpisywał odbioru zasiłku pielęgnacyjnego i nie został też w żaden sposób pouczony w tym zakresie. Zdaniem odwołującego odpowiedzialność za zaistniałą sytuacje ponosi Urząd Stanu Cywilnego, który nie przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej informacji o śmierci jego żony. Podkreślił również swoją trudną sytuację zdrowotną oraz materialną.
Organ I instancji przekazując w dniu 6 lutego 2009r. odwołanie organowi II instancji podkreślił, że R. H. dopiero w dniu 22 grudnia 2008r. dostarczył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej akt zgonu żony T. H., która zmarła 13 września 2007r. Wskazał również, że zasiłek pielęgnacyjny przelewany był na wskazane przez T. H. konto bankowe, którego współwłaścicielem jest R. H..
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na dyspozycję art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ R. H. nie poinformował, że we wrześniu 2007r. zmarła jego żona. Według Kolegium podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje bowiem możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł R. H.. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniósł, że nie był świadomy, że przedmiotowe świadczenie było wpłacane na jego konto mimo śmierci żony. Nie wiedział, iż otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny, a przypuszczał jedynie, że podwyższono mu kwotę emerytury ze względu na śmierć żony. Wskazał, że nikt go nie poinformował, że otrzymuje takie świadczenie. Zdaniem odwołującego odpowiedzialność za zaistniałą sytuacje ponosi Urząd Stanu Cywilnego, który nie przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej informacji o śmierci jego żony. Podkreślił również swoją trudną sytuację zdrowotną oraz materialną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prawna zawartą zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
Przede wszystkim należy wskazać, że regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1675/96).
Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, t.j. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc tego, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy też podkreślić, iż z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.
Natomiast zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co jest zawarte w zasadzie praworządności.
Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.
Zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a zwłaszcza zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika z tego, że zasadniczy ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym.
Analiza postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji prowadzi do wniosku, że zostało ono przeprowadzone z pogwałceniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego.
Organy podniosły, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ R. H. nie poinformował, że we wrześniu 2007r. zmarła jego żona. Wskazały, iż z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) wynika, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu.
Organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia w sprawie nie przeprowadziły nawet w najmniejszym zakresie postępowania wyjaśniającego. Oparły się jedynie na informacji o śmierci T. H. czyli żony skarżącego, stwierdzając, że od tego momentu a więc od września 2007r. zasiłek pielęgnacyjny był wypłacany nienależnie.
Błędy w postępowaniu administracyjnym miały miejsce od początku rozpatrywania sprawy. W aktach administracyjnych nie można odnaleźć zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a więc w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Znajduje się jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej dla T. H. zasiłek pielęgnacyjny. Tymczasem nie były to tożsame sprawy i tożsame postępowania.
Ponadto organy uznając, że skarżący R. H. jest osobą pobierającą nienależnie świadczenie rodzinne, wskazały na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako na podstawę materialnoprawną swoich rozstrzygnięć. Zgodnie ze wspomnianą regulacją prawną za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jednakże żeby móc zastosować wspomniany przepis wobec skarżącego należałoby wykazać, że R. H. został pouczony o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek ten był jednak przyznany jego żonie, a wiec T. H. i tylko ona została w tym zakresie stosownie pouczona.
Organy mogłyby ewentualnie zastosować art. 30 ust. 2 pkt 2 wspomnianej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Jednak również w tym przypadku subsumcja stanu faktycznego do wskazanej normy prawnej musiałaby być poprzedzona przeprowadzeniem właściwego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby rzetelnie ustalić wszystkie niezbędne okoliczności sprawy, tj. wykazanie, że skarżący świadomie wprowadził organ w błąd pobierając zasiłek pielęgnacyjny. Tego organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie nie uczyniły, nie podejmując nawet próby wykazania tej okoliczności.
Organ I instancji powołał się na wyrok z dnia 11 września 1996r. Sądu Apelacyjnego w Krakowie (sygn. akt II Aur 105/96), według którego obowiązek zwrotu nienależnych świadczeń obciąża tego co przyjął świadczenia w złej wierze wiedząc, że mu się nie należą.
W tym samym orzeczeniu podniesiono jednak, że dla ustalenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego niezbędne jest wystąpienie wymogu świadomości i premedytacji w pobraniu takiego świadczenia. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego i tylko tego kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się nie należy.
Organy arbitralnie uznały, że skarżący przyjmował zasiłek pielęgnacyjny w złej wierze. Nie wykazano jednak takich intencji w toku postępowań administracyjnych. Organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, który podniósł, że wszystkie świadczenia jakie otrzymywał wpływały na jego konto (wspólne z żoną) i nie był świadomy otrzymywanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący do skargi załączył "wydruk potwierdzenia wykonanej operacji w sekcji kasjerskiej – wypłata", z którego nie wynika, że skarżący otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Wskazał, że nie podpisywał żadnych pokwitowań co do otrzymywanych zasiłków pielęgnacyjnych, nie został też pouczony w tym zakresie. Przypuszczał, że otrzymywane sumy stanowią kwotę jego emerytury, która być może uległa podwyższeniu po śmierci żony.
Organy nie wypowiedziały się zatem co do wskazanych przez stronę okoliczności. Tymczasem organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 703/99).
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy zastosują się do przedstawionej wykładni przepisów prawa. Organy zobligowane będą wyjaśnić wiarygodność twierdzeń skarżącego oraz ustosunkować się do jego argumentów. Wydaje się, że istotnym jest również ustalenie czy R. H. otrzymywał wyciągi z banku jak również wyjaśnienie czy rachunek bankowy, na który przelewano świadczenie rodzinne był wspólnym rachunkiem T. i R. H.. Należy ustalić, czy istnieją jakieś pokwitowania mogące wskazywać, że skarżący świadomie pobierał zasiłek pielęgnacyjny po śmierci żony.
Ponadto organy zobowiązane są wyjaśnić czy skarżący został wezwany do dostarczenia aktu zgonu swojej żony czy też R. H. dokonał tego we własnym zakresie.
Dopiero ponowne rzetelnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie pozwoli na właściwą ocenę czy skarżący świadomie wprowadził organ w błąd pobierając świadczenie rodzinne i czy można ewentualnie w jego przypadku zastosować przepis prawa materialnego odnoszący się do nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że dla ustalenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego niezbędne jest wykazanie przez organy u świadczeniobiorcy - świadomości w pobraniu takiego nienależnego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt II stosownie do art. 152 tejże ustawy.