Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. M.P. reprezentujący Spółkę A zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na ustawieniu na terenie planowanej hali magazynowo-produkcyjnej zlokalizowanej na wydzielonej części działki nr [...], obr. Ś., gm. Ś. instalacji do produkcji półproduktu do wytwarzania węglowodorów płynnych.
Państwo Z. i P.P. - właściciele działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. wystąpili do Wójta Gminy o zawieszenie postępowania wszczętego z wniosku M.P. do czasu podjęcia rokowań z inwestorem.
Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania dla inwestycji polegającej na ustawieniu na terenie planowanej hali magazynowo-produkcyjnej zlokalizowanej na wydzielonej części działki nr [...], obr. Ś. instalacji do produkcji półproduktu do wytwarzania węglowodorów płynnych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 98 § 1, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony przez stronę, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte i w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania.
Na to postanowienie Z. i P.P. wnieśli zażalenie podnosząc, że chociaż postępowanie nie zostało wszczęte na ich wniosek, to organ miał obowiązek rozważyć, czy złożony wniosek może być podstawą do zawieszenia postępowania z urzędu.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Aby organ mógł zawiesić postępowanie, przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania nie został złożony przez stronę, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania. Kolegium wyjaśniło również, że orzekanie o zawieszeniu obligatoryjnym postępowania z przyczyn określonych w art. 97 kpa. dotyczy innej kwestii, bowiem pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 kpa.) a zawieszeniem obligatoryjnym (art. 97 kpa.) nie zachodzi stosunek tożsamości sprawy.
Na powyższe postanowienie Z. i P.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem skarżących, zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania było niedopuszczalne w świetle art. 101 § 3 kpa. i w związku z tym Kolegium rozpatrując merytorycznie zażalenie naruszyło prawo.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie art. 101 § 3 kpa. została wyłączona możliwość wniesienia zażalenia jedynie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z przepisu tego nie wynika natomiast zakaz wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik Z.P. podniósł, że zaskarżalne jest tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli postanowienia tamujące bieg postępowania, tak była idea wprowadzonej nowelizacji przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd poddawszy kontroli skarżone postanowienie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż stwierdzona wadliwość wydanego postanowienia nie skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Z. i P.P., skarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dla inwestycji polegającej na ustawieniu na terenie planowanej hali magazynowo-produkcyjnej zlokalizowanej na wydzielonej części działki nr [...], obr. Ś. instalacji do produkcji półproduktu do wytwarzania węglowodorów płynnych.
Zgodnie z art. 141 § 1 kpa., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z art. 101 § 3 kpa., w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 3 kpa. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Jednakże obecnie treść art. 101 § 3 kpa. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Natomiast strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 kpa. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2148/11; postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I chociaż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 452/13 powołanym przez Kolegium stwierdził, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, to poglądu tego nie podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie.
Również z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Należy nadto zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy ppsa., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GZ 301/08, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. II OZ 407/10, dostępne CBOSA). Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania uzasadnia podobną wykładnię art. 101 § 3 kpa.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro obowiązujące w dacie wydawania skarżonego postanowienia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to Kolegium po otrzymaniu zażalenia skarżących winno było stwierdzić niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 kpa. Tymczasem organ merytorycznie rozpatrzył zażalenie skarżących i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.