Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Wójt (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek "[...]" Spółki z o.o. (dalej: "Inwestor", "Skarżąca") lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce "[...]".
Organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu m.in., że zgodnie z załączoną do wniosku kwalifikacją przedsięwzięcia przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor podał bowiem, że zakres mocy EIRP dla poszczególnych 3 anten sektorowych mieści się pomiędzy 1000 W a 2000 W. Uwzględniając to Wójt stwierdził, że planowana inwestycja nie zalicza się do katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: "rozporządzenie", wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu P.J. (dalej: "Odwołujący się") podniósł, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wniosku Inwestora dotyczącym inwestycji w tej samej lokalizacji i tego samego typu, lecz o mniejszym zakresie, co przedsięwzięcie, które było przedmiotem poprzednio prowadzonego postępowania. W tamtym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 589/18, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten. Sąd zobowiązał organy administracji do przeprowadzenia czynności, które pozwolą na właściwe zakwalifikowanie inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją "[...]" r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Kolegium zarzuciło w uzasadnieniu, że Wójt przedwcześnie odmówił uznania Odwołującego się za stronę postępowania. Wywiodło, że prawidłowe ustalenie statusu strony wymagało przeanalizowania, czy działki będące własnością Odwołującego się znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej powinien być zaś określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności i z uwzględnieniem miejsc, które są i mogą być zabudowane. Ocena ta wymaga uwzględnia skumulowanej mocy wszystkich anten. Kolegium stwierdziło, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.
Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.
Kolegium zarzuciło, że zaniechanie wezwania Inwestora do przedstawienia analizy uwzględniającej skumulowane oddziaływanie wszystkich anten sektorowych skutkowało wadliwym ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji wadliwym ustaleniem kręgu stron postępowania. Zakres wytwarzanych pół elektromagnetycznych i zasięg osi głównej wiązki promieniowania anten mógł bowiem zostać wyznaczony wadliwe i nie mógł stanowić wiążącej podstawy dla stwierdzenia, czy działki odwołującego się nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji uwzględnił bowiem wyłącznie dane zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawioną przez Inwestora.
W złożonym sprzeciwie Inwestor zarzucił naruszenie: art. 52 ust. 2, w zw. z art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez bezpodstawne uznanie, że zawarte we wniosku informacje były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Inwestor wskazał, że § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt. 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie nakładają obowiązku analizowania skumulowanej mocy anten. Konieczność uwzględnienia kumulowania mocy dotyczy anten skierowanych w tym samym kierunku, gdy jest ich 2 lub więcej na jednym sektorze, co nie ma miejsca w sprawie. Według ww. przepisów, w celu prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji (instalacje radiokomunikacyjne), określoną częstotliwość (od 0,03 MHz do 300 000 MHz), dla której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach (W) oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.
Przepis jest jednoznaczny i odnosi się do wiązki związanej z pojedynczą anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Dodał, że przepisy nie przewidują kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania. Inwestor stwierdził też, że żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałaby sumowania mocy. Podniósł, że ewentualne wątpliwości związane z teoretycznymi założeniami wniosku, powinny być potwierdzone przez rzeczywiste pomiary.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z póżn. zm.), dalej: p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć ponadto należy, że kontrolując taką decyzję sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji podnieść należy, że zgodnie z 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
- 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Stosownie zaś do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Zawarte w decyzji lokalizacyjnej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalone w decyzji powinny być więc wynikiem analizy przeprowadzonej przez organ zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika jednak, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Wbrew obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów, Wójt nie analizował przesłanek wydania decyzji ustalającej lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie stanowi takiej analizy wypunktowanie etapów postępowania administracyjnego i podjętych przez organ działań oraz ograniczenie się do wskazania na dokumenty załączone do wniosku Inwestora. Podkreślić należy, że Wójt zaniechał przeprowadzenia własnej oceny przedłożonych przez Inwestora dowodów, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.". Wprawdzie organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się m.in., czy kwalifikacja ta zawiera przekonujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów odrębnych, w tym przepisów rozporządzenia, a więc wypowie się w takich kwestiach, jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury), bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość, na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.
Ponadto, zasadnie Kolegium zarzuciło, że Wójt zaniechał zbadania zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem do lakonicznego, gołosłownego stwierdzenia, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.) dalej "ustawa środowiskowa".
W konsekwencji, nie można też ocenić, czy prawidłowo Wójt ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do Inwestora. W tym celu niezbędna bowiem była ocena planowanego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących przepisów, w tym przepisów rozporządzenia. Nie zwalnia organu z przeprowadzenia tej oceny okoliczność, że planowana inwestycja obejmuje tylko trzy anteny, skierowane w różnych kierunkach. Dodać należy, że wbrew z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. ustalając w kontrolowanej decyzji warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, Wójt nie określił kierunków, w których skierowane mają być anteny. Wskazał bowiem tylko, że zakresem inwestycji objęta jest budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z: wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży, wysokość całkowita konstrukcji do "[...]" m n.p.t. wraz z fundamentem wieży i odgromnikiem, powierzchnia inwestycji ok. "[...]" m2; instalacja trzech anten sektorowych, dla których przyjęto zakres mocy EIRP dla poszczególnych anten o wartości pomiędzy "[...]" W. Na podstawie tej decyzji możliwa jest budowa wieży z "[...]" antenami sektorowymi na dowolnych kierunkach.
Z uwagi na treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie w decyzji m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in.: wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 559/16; wyroki WSA: z 8 listopada 2011 r., II SA/Bd 991/11; z 13 marca 2014 r., II SA/Kr 1465/13; z 8 listopada 2017 r., II SA/Po 492/17; z 10 lipca 2018 r., II SA/Rz 412/18; CBOSA).
Organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych uzasadniających wydanie decyzji lokalizacyjnej, a zatem nie rozpoznał istoty sprawy. W niniejszej sprawie nie mogła zatem zapaść inna decyzja, niż kasacyjna. Brak oceny materiału dowodowego i w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego spowodowały, że wadliwości tej nie mogło usunąć Kolegium na etapie postępowania odwoławczego. Należy bowiem mieć na uwadze, że brak oceny materiału dowodowego to co innego, niż jego wadliwa ocena. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Powyższe uzasadniało wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Prawidłowo w zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności Wójt powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium wskazało bowiem na konieczność oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów uzyskanych w ponownym postępowaniu, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.