Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 grudnia 2021 r., I. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – A. K. Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląga Główny Specjalista w Departamencie Świadczeń Rodzinnych orzekła o nieprzyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym A. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Wskazano, ze strona oświadczyła, że opieka sprawowana jest samodzielnie i obejmuje przygotowywanie i podawanie leków, robienie i podawanie posiłków, przypominanie i pilnowanie, aby mąż nie stwarzał zagrożenia (zapomina o wyłączeniu gazu i zakręceniu wody), wspólne wizyty lekarskie, kupno leków, wychodzenie na spacery, kontrolowanie pomiaru cukru, mierzenie ciśnienia, dbanie o higienę, osobistą i robienie zakupów.
Organ wskazał, że nie neguje faktu, iż mąż strony wymaga opieki i jest ona sprawowana, jednakże odmowę przyznania świadczenia wywodzi z art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako: "uś.r."
Po rozpatrzeniu odwołania strony, w którym odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., decyzją z dnia 28 marca 2022 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, organ odwoławczy podziela stanowisko sądów administracyjnych, że od dnia, w którym weszło w życie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał.
Organ stwierdził też, że w sprawie bezspornym jest, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże, w ocenie Kolegium, zakres i tryb sprawowania opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pan A. K. jest osobą sprawną fizycznie, samoobsługową. Wymaga czasami nadzoru nad wyłączeniem gazu, co można zapewnić przez nabycie kuchenki z odcięciem gazu. Takie czynności jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, towarzyszenie w spacerach, czy wizytach u lekarzy, nie stanowią opieki nad mężem. Wykonywane są przez większość kobiet, również pracujących zawodowo. Podczas spacerów, mężowi towarzyszy również syn. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
W skardze wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.
Podniosła, że opieka nad mężem jest 24-godzinna i w zależności od samopoczucia męża obejmuje ona inny zakres. Podjęcie pracy byłoby związane z częstym zwolnieniami, a ostatecznie prowadziłoby do utraty pracy. Dlatego też strona zrezygnowała z podjęcia pracy na rzecz opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, stwierdza nieważność decyzji w całości albo w części, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą okoliczności określone w tym przepisie.
Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca, jako żona osoby wymagającej opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznał art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2 i 5 uś.r. Kolegium słusznie zaś przyjęło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Zagadnieniem spornym w sprawie jest natomiast, czy dopuszczalna była – w świetle przepisów u.ś.r. – odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem, ze względu na zakres tej opieki.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 maja 2019 r. wynika, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 kwietnia 2021 r. Z orzeczenia tego wynika również, że A. K. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazać należy że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, tak jak to uczynił organ odwoławczy, stwierdzając że mąż skarżącej jest osobą sprawną fizycznie, samoobsługową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do męża ograniczają się do typowych czynności życia codziennego, które wykonywane są przez kobiety, również pracujące. Kolegium wskazało, że w trakcie postępowania przeprowadziło dodatkowe postępowanie dowodowe, zobowiązując organ pierwszej instancji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwzględnieniem zakresu i trybu sprawowania opieki nad mężem oraz ustalenia, czy jej sprawowanie uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W wywiadzie wskazano m.in., że mąż strony ma czasem takie okresy, że nie wstaje z łóżka, mówi, że się boi wszystkiego. Strona deklaruje sprawowanie opieki również w nocy, ponieważ mąż całe noce nie śpi. W oświadczeniu z dnia 21 lutego 2022 r. skarżąca stwierdziła, że mąż cierpi na depresję, gdy nie wstaje z łóżka, co zdarza się ok. 2 razy w tygodniu, wówczas dogląda męża w dzień i w nocy.
W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w ocenie tutejszego Sądu, ocena organu jest przedwczesna.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej lub jej nie podejmują, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym, opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma więc faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji, a więc organ, który przeprowadził w sprawie wywiad środowiskowy, nie zakwestionował zakresu sprawowanej przez stronę opieki i konieczności jej sprawowania.
Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres tej opieki, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej, chorej na depresję – w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności – może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, LEX nr 3171662). Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się mężem codziennie, przez okres czasu, który wymaga jej uwagi i obecności na przestrzeni całego dnia, to bez wątpienia może to uniemożliwić jej podjęcie pracy.
Skarżąca podnosi, że mąż boi się pozostać sam w domu, nie wychodzi samodzielnie, często nie wstaje z łóżka. Wskazuje też, że może stanowić zagrożenie, bo nie pamięta o wyłączeniu gazu, czy wody. Stwierdzenie przez organ, ze można zakupić kuchenkę z odcięciem gazu, nie rozwiązuje, w ocenie Sądu tego problemu.
Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny dokonać ustaleń, co do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą – przede wszystkim dotyczących braku możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Trafnie natomiast Kolegium za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, upatrujące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach: z dnia 16 kwietnia 2020r. I OSK 1192/19, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 i 4 listopada 2016 r. I OSK 1578/16 – CBOSA). Zatem okoliczność że nie da się ustalić daty istnienia niepełnosoprawności A. K., nie mogła stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.