Uzasadnienie
W zarządzeniu z dnia 22 lutego 2005 r., Nr "[...]", w sprawie opłat za nadzór nad wykonywaniem usług na cmentarzach komunalnych na terenie miasta i gminy P., Burmistrz P., działając na podstawie § 2 ust. 2 Regulaminu użytkowania cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy P., stanowiącego załącznik do Uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy P., ustalił w § l ust. l wysokość stawek opłat za nadzór nad usługami wykonywanymi na terenie cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy P. w punkcie l za wytyczenie i dopilnowanie prawidłowości wykonania wykopu pod grób, w punkcie 2 za wytyczenie i dopilnowanie prawidłowości usytuowania pomnika na grobie, w punkcie 3 za wytyczenie i dopilnowanie prawidłowości usytuowania grobowca na kwaterze oraz w punkcie 4 za wykonanie kwatery murowanej, stanowiąc jednocześnie w ust. 5, iż przedmiotowe stawki w dni wolne i święta ulegają zwiększeniu o 50%.
W § l ust. 2-3 zarządzenia, Burmistrz P. postanowił natomiast, iż opłatę za nadzór nad wykonywaniem usługi wyszczególnionej w ust. l pkt l ponosi wykonawca usługi, natomiast za nadzór nad wykonywaniem usług wyszczególnionej w ust. l pkt 2-4 osoba zlecająca wykonanie danej usługi uprawniona do dysponowania grobem. Zgodnie z § 3, zarządzenie to weszło w życie z dniem l marca 2005 r.
Pismem z dnia 15 marca 2005 r. J. W. i J. B. - przedsiębiorcy, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Kompleksowe Usługi Pogrzebowe w P., wezwali Burmistrza P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § l ust. l pkt l wskazanego wyżej zarządzenia, który w ich ocenie naruszył ich interes prawny.
W odpowiedzi na to wezwanie, Burmistrz P. poinformował przedsiębiorców, iż nie dopatrzył się naruszenia ich interesu prawnego przez przedmiotowe zarządzenie. Wyjaśnił również, iż sporne zarządzenie wprowadzone zostało z myślą o utrzymaniu należytego porządku w zakresie usytuowania miejsc pod groby oraz prawidłowej lokalizacji pomników i grobowców.
Po otrzymaniu odpowiedzi Burmistrza P. z dnia 11 kwietnia 2005 r., J. W. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie z dnia 22 lutego 2005 r. Powołując się na swój interes prawny, jako wykonawców usług pogrzebowych, skarżący zaskarżyli przedmiotowe zarządzenie w części dotyczącej § l ust. l pkt l i wnieśli o stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż opłaty za wytyczenie i dopilnowanie prawidłowości wykonania wykopu pod grób dziecięcy i osoby dorosłej, którymi obarczeni zostali wykonawcy usług, nie były pobierane na terenie gminy do dnia l stycznia 2005 r., czyli do dnia wejścia w życie zarządzenia Burmistrza P. z dnia 30 grudnia 2004 r., nr "[...]", które utraciło moc wraz z wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia. Wskazali, iż wprowadzenie tych opłat nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż przy wykupywaniu terenu pod grób jego położenie jest okazywane przez zarządcę cmentarza i nie zachodzi potrzeba ponownego wytyczania tego miejsca przed kopaniem grobu. Nadzór nad prawidłowością wykopania grobu, o ile w ogóle jest potrzebny, powinien zatem należeć do zwykłych obowiązków zarządcy cmentarza.
Skarżący podnieśli również, iż nieprawidłowości w zakresie lokalizacji grobów, które jakoby stały się przyczyną wprowadzenia tych opłat, wynikały wyłącznie z winy zarządcy, który kilkakrotnie źle wskazał miejsce pod grób osobom, które miejsca wykupiły. Dodatkowo wskazali, iż ustalone przez Burmistrza opłaty nie wynikają z żadnej kalkulacji, nie wiadomo też jakie czynności obejmuje wytyczenie i dopilnowanie prawidłowości wykonania wykopu. Zauważyli ponadto, iż zaskarżone zarządzenie narusza zasady uczciwej konkurencji, ponieważ aktualnie zarządzający cmentarzami komunalnymi Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. ze 100% udziałem gminy nie będzie obciążał siebie jako świadczeniodawcy usług związanych z pochówkiem tymi opłatami.
Skarżący zarzucili, iż Burmistrz P. nie posiadał umocowania prawnego do określenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Zauważyli również, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jedynymi opłatami cmentarnymi, które mogą być pobierane są opłaty za pochowanie zwłok. Brak jest tym samym podstaw prawnych do ustalenia jakichkolwiek innych opłat.
Dodatkowo wskazali, iż z regulaminu Rady Miejskiej w P. wynika, że gmina nie sprawuje bezpośredniego zarządu nad cmentarzami komunalnymi. Zarząd ten, na podstawie umowy zawartej z gminą, sprawuje Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o., który na podstawie § l ust. 6 zaskarżonego zarządzenia pobiera opłaty za nadzorowanie określonych w nim czynności. W konsekwencji wywiedli, iż gmina czerpie korzyści z mienia gminnego, pomimo tego, że na podstawie art. 7 ust. l pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, utrzymanie cmentarzy gminnych należy do jej zadań własnych.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz P. wskazał, iż uchwała na podstawie której wydane zostało zaskarżone zarządzenie została uznana za zgodną z prawem w trybie nadzoru nad działalnością gminy i opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wyjaśnił również, iż powodem wprowadzenia opłat za nadzór nad wykonywaniem usług na cmentarzach komunalnych na terenie miasta i gminy P. była konieczność wyeliminowania występujących nieprawidłowości zarówno w usytuowaniu grobów, jak również prawidłowej lokalizacji pomników i grobowców.
W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2005 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi Burmistrza P., podtrzymali skargę i dodali, że podejmując uchwałę z dnia 10 grudnia 2003 r., Nr "[...]", Rada Miejska w P. nie uchyliła uchwały z dnia 23 sierpnia 2001 r., Nr "[...]", w sprawie opłat za korzystanie z miejsca pochówku na cmentarzach komunalnych miasta i gminy P. i do chwili obecnej obowiązują i są pobierane opłaty wymienione w tejże uchwale. W tych warunkach, wprowadzenie nowych opłat narusza ich interes prawny.
W dniu 18 października 2005 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, skarżący J. W. wskazał, iż zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny, gdyż w istocie nakłada na niego obowiązek dzielenia się dochodami z konkurencją, czyli Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o., który prowadzi taką samą działalność jak skarżący. Dodał, iż Burmistrz P. nie miał prawa wprowadzenia nowych stawek, ponieważ nadal obowiązują stare stawki, uchwalone przez Radę Miejską, które są stawkami maksymalnymi i dlatego też § 2 ust. 2 Regulaminu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 10 grudnia 2003 r., Nr "[...]", dotyczy możliwości ustalenia przez Burmistrza P. wyłącznie opłat w ramach obowiązujących stawek, a nie wprowadzenia nowych opłat.
Pełnomocnik Gminy, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, iż nie są mu znane ekonomiczne podstawy ustalenia stawek za nadzór i kalkulacje tychże stawek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Zgodnie z art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że skarżący jako osoby prowadzące działalność gospodarczą, której przedmiotem jest świadczenie usług pogrzebowych i zobowiązane z tego tytułu do uiszczania opłat ustalonych w § l ust. l pkt l zaskarżonego zarządzenia mają interes prawny wymagany do wniesienia skargi do Sądu. Skoro bowiem zgodnie z § l ust. 2 tego zarządzenia, opłatą za nadzór w zakresie wytyczenia i dopilnowania prawidłowości wykonania wykopu pod grób obciążeni zostali wykonawcy tych usług, to tym samym wątpliwości nie może budzić fakt, że zarządzenie to wpływa na indywidualną sferę ich praw i obowiązków.
Wymogiem formalnym, od którego spełnienia uzależnione jest rozpoznanie skargi, wniesionej na podstawie art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, jest ponadto uprzednie wezwanie organu do usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony.
Wniesioną skargę uznać należy zatem za dopuszczalną.
Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania, zauważyć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na tej też podstawie Rada Miejska w P. podjęła uchwałę z dnia 10 grudnia 2003 r., Nr "[...]", wprowadzającą Regulamin użytkowania cmentarzy komunalnych na terenie miasta i gminy P. W § 2 ust. 2 tego Regulaminu, ustalenie wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, Rada powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy P. Podstawę prawną przekazania przez Radę Miejską uprawnienia do ustalenia tych opłat stanowił przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym uprawnienia do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności.publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
W tym miejscu, zauważyć należy, że ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. l ust. l powołanej ustawy). Do zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej należą natomiast, zgodnie z art. 7 ust. l pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy cmentarzy gminnych. W szczególności do spraw tych należy, zgodnie z art. l ust. l ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295 ze zm.), zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych. Utrzymanie tych cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył natomiast, stosownie do art. 2 ust. l powołanej ustawy, właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony.
W świetle powyższego, stwierdzić zatem należy, że organ wykonawczy gminy jest uprawniony do wydawania aktów prawa w zakresie, w jakim wykonuje zadania własne i powierzone.
W niniejszej sprawie, Burmistrz P. zaskarżonym zarządzeniem z dnia 22 lutego 2005 r. ustalił opłaty za nadzór nad wykonywaniem usług na cmentarzach komunalnych na terenie miasta i gminy P. Oceniając jego legalność w części w jakiej zostało zaskarżone, stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu w przedstawionym stanie prawnym brak było podstaw do ustalenia przez Burmistrza P. opłat za wskazane w zarządzeniu usługi. Zauważyć należy, że opłat takich nie przewidują w szczególności przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z ustawy tej wynika wyłącznie, co można wyinterpretować z art. 7 ust. 2, iż ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat.
W tym stanie prawnym za dopuszczalne uznać można zatem jedynie opłaty mieszczące się w ramach opłaty za pochowanie zwłok. W świetle utrwalonej już linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić natomiast należy, że wysokość opłat, którymi w sposób władczy obciąża się pewną grupę podmiotów, nie może być ustalona w sposób dowolny. Stawka wprowadzonej opłaty powinna być zatem skalkulowana, bowiem z reguły powinna równoważyć wydatki, których ponoszenie, stanowiło podstawę jej wprowadzenia. Zasada ta odnosi do ustalania stawek opłat cmentarnych.
W niniejszej natomiast sprawie, pełnomocnik Gminy wprawdzie uznał wprowadzone stawki opłat za niewygórowane, lecz nie potrafił przedstawić ekonomicznych podstaw ustalenia tych stawek i przyjętych do ich ustalenia kalkulacji. Tym samym, stwierdzić należy, że nawet gdyby uprawnienie do ustalenia spornych opłat można było wywieść z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to i tak za niedopuszczalne uznać należałoby ustalenie ich wysokości w sposób sztywny.
Z tych powodów, skargę złożoną przez skarżących uznać należy za uzasadnioną. W tych też warunkach należało stwierdzić nieważność zarówno § l ust. l pkt l zaskarżonego zarządzenia, jak i § l ust. 2, który stanowi podstawę obciążenia wykonawców usług opłatami, określonymi w § l ust. l pkt l tego zarządzenia.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l oraz zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.