Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że E. i M. S. oraz M. i J. S. przedłożyli organowi I instancji wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem w "[...]" od ulicy A do brzegu rzeki A. Wnioskodawcy podnieśli, że mimo, iż przysługiwał im status strony we wspomnianym postępowaniu z uwagi na zamieszkiwanie sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji nieruchomości, to jednak nie zostali poinformowani o tym postępowaniu przez co uniemożliwiono im wzięcie w nim udziału. We wnioskach podkreślono również, że wydając decyzję zatwierdzającą przedmiotowy projekt budowlany organ nie dysponował stosownymi opiniami i zezwoleniami.
Prezydent postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie, jednakże decyzją z "[...]" odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]" W uzasadnieniu organ podniósł, że zarzuty wnioskodawców nie znalazły potwierdzenia, ponieważ inwestycja nie narusza przepisów z zakresu ochrony środowiska i jest zgodna z planem miejscowym. Organ odmówił również wnioskodawcom przymiotu strony w zakończonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślił przy tym, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, gdyż wnioski o wznowienie postępowania i uznanie za stronę nie przedstawiały konkretnych przepisów, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie przejścia stanowiącego dojście do rzeki dla mieszkańców osiedla.
Odwołania od powyższej decyzji o tożsamej treści wnieśli E. i M. S. oraz M. i J. S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Odwołujący wskazali na pogwałcenie art. 10 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa przede wszystkim poprzez zignorowanie ich jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również przez brak powiadomienia odwołujących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Podniesiono również naruszenie art. 145 kpa poprzez przyjęcie, że przedmiotowa decyzja nie uchybia przepisom mającym zastosowanie przy projektowanej inwestycji. Tymczasem w ocenie autorów odwołań projektowana inwestycja narusza art. 118 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ jest zaplanowana w odległości 1,5 m od brzegów rzeki A, bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę w korycie rzeki betonowych murów oporowych oraz na zniszczenie naturalnej nadrzecznej skarpy chroniącej domy przed osuwaniem.
Podniesiono również, iż nie uzyskano wymaganych dla projektowanej inwestycji opinii i decyzji środowiskowej, które były niezbędne wobec występowania na terenie planowanej budowy zwierząt będących pod ochroną, naruszając przy tym przepisy dotyczące obszarów chronionych Natura 2000, w szczególności niektóre przepisy rozporządzenia Wojewody Nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r. dotyczące doliny środkowej A. Ponadto odwołujący podnieśli, że jako strony postępowania czyli bezpośrednio sąsiadujący z planowaną inwestycją, byli uprawnieni do uzgodnienia jej niektórych elementów, na przykład w zakresie planowanych oświetleń, murów i platformy. Zarzucono również organowi I instancji brak uzyskania opinii stosownych instytucji oraz zignorowanie stanowisk takiej instytucji jak Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska. Wskazano także na zignorowanie w sprawie wyroku Sądu Rejonowego, zakazującego budowy przejścia do rzeki A. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, iż uchylenie zaskarżonej decyzji jest niezbędne ze względu na nieuwzględnienie przez organ I instancji art. 10 kpa.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. i J. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili decyzji Wojewody naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 kpa poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji ww. przepisów jako naruszonych przy wydaniu decyzji organu I instancji. W skardze ponadto podniesiono, że naruszenie podstawowych zasad kpa winno być w zaskarżonej decyzji precyzyjnie stwierdzone. Wskazano, że oparcie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie na art. 10 kpa jest niewystarczające. W ocenie skarżących niezbędne jest uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kpa i uzyskania odpowiednich uzgodnień dla planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podnosząc, że ustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów merytorycznych odwołania w przedmiotowej sprawie spowodowałoby, że organ I instancji nie miałby możliwości samodzielnej oceny wskazanej przez wnioskodawców przesłanki wznowienia postępowania, co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowań administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zasadnym jest przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z niebudzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87).
Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak również orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale naruszono w nim w sposób rażący przepisy procesowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 626).
Ponadto na gruncie przedmiotowej sprawy organy muszą postępować zgodnie z procedurą wznowienia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie pierwszym obowiązkiem organów obu instancji w tym trybie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie. Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminowi, obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, gdyż wówczas nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Gdyby organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania pomimo przekroczenia przez stronę miesięcznego terminu z art. 148 § 1 kpa, to przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia powinien z tej przyczyny umorzyć postępowanie wznowieniowe. Jeśliby jednak wniosek został złożony w stosownym terminie to organ zobowiązany jest podjąć jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1).
Istotą bowiem kontroli zaskarżonej decyzji w trybie wznowieniowym jest - w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony, badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie. Gdyby więc okazało się, że wniosek o wznowienie postępowania został przedłożony w ustawowym terminie to zakres postępowania organu skupić musi się na wyjaśnieniu wskazanej przez stronę przesłanki wznowieniowej (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, str. 700).
Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że organ II instancji zobowiązany jest dokonać oceny prawnej zapadłej w I instancji decyzji i dążyć do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania poprzez wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 138 § 1 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, str. 627). Wówczas jednak organ odwoławczy powinien wskazać wyraźnie w uzasadnieniu decyzji dlaczego uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji oraz może określić zakres czynności wyjaśniających, których podjęcie będzie niezbędne w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w I instancji.
Inne uchybienia odnośnie przeprowadzonego postępowania nie mogą skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Z całą pewnością przytoczenie treści art. 10 kpa i ogólne wskazanie, że organ I instancji naruszył ten przepis nie jest wystarczajże do uchylenia decyzji tego organu w trybie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda mógł skorygować to uchybienie samodzielnie bez konieczności uchylania decyzji i przekazywania sprawy do rozpatrzenia ponownie w I instancji, o ile w ocenie organu odwoławczego było to jedyne uchybienie proceduralne organu I instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji.
Ponadto organ odwoławczy jako organ merytoryczny może we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i po tym dokonać właściwego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, chyba, że przeprowadzenie tego postępowania naruszałoby art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, z wyjątkiem sytuacji, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.
Na gruncie przedmiotowej sprawy obowiązkiem organu II instancji było zatem dokonanie oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej w kontekście zaistnienia wskazanej przez wnioskodawców przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Jeśliby zaś organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii w sposób wystarczający, to powinien rozważyć przeprowadzenie niezbędnego postępowanie w zakresie wskazanym w art. 136 kpa. Uchylenie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa byłoby dopiero możliwe w sytuacji, gdyby koniecznym było przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w całości lub znacznej części. Uzasadnienie organu odwoławczego winno wtedy jednak stosownie do treści art. 107 § 3 kpa wyjaśniać dokładnie motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy winien rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, w szczególności zaś uzasadnienie to winno odnosić się do zarzutów odwołania.
Niezrozumiałym jest również twierdzenie zawarte w odpowiedzi Wojewody na skargę jakoby ustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów merytorycznych odwołania w przedmiotowej sprawie miało spowodować, że organ I instancji nie miałby możliwości samodzielnej oceny wskazanej przez wnioskodawców przesłanki wznowienia postępowania, co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowań administracyjnych. Organ I instancji miał możliwość zbadania zaistnienia wskazanej we wniosku przesłanki wznowieniowej i jak wynika z treści jego decyzji podjął próbę ustosunkowania się do tej kwestii. To rolą organu odwoławczego jest zaś weryfikacja i ponowne zbadanie tej kwestii w toku postępowania odwoławczego.
Nadto trzeba wskazać, że na tym etapie w sytuacji wystąpienia znaczących uchybień formalnych w orzeczeniu organu odwoławczego nie jest możliwa ocena merytoryczna Sądu co do zasadności odmowy w I instancji uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem. Będzie to ewentualnie możliwe dopiero po wydaniu właściwego pod względem formalnym rozstrzygnięcia przez Wojewodę.
Organ rozpatrując sprawę ponownie zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku.
Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.