Uzasadnienie
Decyzją z 28 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania T. R. (skarżąca), reprezentowanej przez pełnomocnika, od decyzji z 23 lutego 2022 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (organ I instancji) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, J. P. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem z [...] r. zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 31 lipca 2022 r. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym 8 lutego 2022 r. pomoc udzielana mężowi polega na: pomocy przy myciu się, goleniu, ubieraniu się, podawaniu leków, rozkładaniu leków, wspólnych wizyt u lekarzy, czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego - robieniu zakupów, praniu, gotowaniu, wykupowaniu leków ponadto dotrzymywaniu towarzystwa, spacerach, rozmowach, budzeniu, przygotowywaniu ubrań, paleniu w piecu, masowaniu pleców, mierzeniu ciśnienia.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Odmowę przyznania świadczenia organ uzasadnił wystąpieniem przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ wskazał również na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu od decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucił ponadto błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r., Kolegium wyjaśniło, że przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia oparta na przepisach art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie jest zasadna. Organ podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium stwierdziło natomiast, że wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uprawnienie skarżącej do otrzymywania emerytury, ponieważ zgodnie z literalnym brzemieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.- świadczenie pielęgnacyjne wówczas nie przysługuje.
Zdaniem organu przepis nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w przepisie przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Organ wyjaśnił, że prawo do emerytury nie jest żadnym ze świadczeń rodzinnych, by w sytuacji pobierania niższego świadczenia strona mogła skorzystać z możliwości wyboru świadczenia bardziej korzystnego zgodnie z art. 27 ust.
5. u.ś.r. Kolegium przytoczyło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 844/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), zgodnie z którym "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazuje, że jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie "ustalonego prawa do emerytury". Przy opisaniu podmiotu, którego dotyczyć ma analizowana przesłanka, prawodawca posłużył się określeniem prawnym używanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291). W orzecznictwie sądowym, kształtowanym na bazie przepisów o emeryturach i rentach, wyraźnie odróżnia się "niezrealizowane prawo do emerytury" (obejmujące warunki nabycia tego prawa: wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, oraz pojęcie "ustalonego prawa do emerytury", które powstaje dopiero w momencie ustalenia jej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku (prawo nabyte realizowane). Do urzeczywistnienia i konkretyzacji prawa lub wysokości emerytury wymagany jest wniosek zainteresowanego, o którym mowa w art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej, niezbędny do ustalenia prawa do świadczeń określonych w ustawie. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, w tym założenie, że świadomie posługuje się tymi samymi zwrotami dla określenia tożsamej sytuacji prawnej i nie czyni tego wówczas gdy nie jest to prawnie irrelewantne, określenie przez ustawodawcę, jako przesłanki negatywnej, okoliczności prawnej, obiektywnie weryfikowalnej, jaką jest "ustalone prawo do emerytury", nie powinno być utożsamiane ze znacznie węższym znaczeniowo pojęciem "pobierania emerytury". O ile bowiem pobieranie emerytury może zostać zawieszone, to nie musi ono wpływać na zdarzenie prawne jakim było ustalenie prawa do emerytury."
Kolegium stwierdziło, akceptując wyżej przedstawione stanowisko Sądu, że brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nawet w sytuacji zawieszenia pobierania emerytury, gdyż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. określając negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego odnosi się do "prawa do emerytury", nie zaś do "pobierania emerytury". Zdaniem Kolegium prawo do emerytury jest niezbywalne i faktu tego nie zmieni zawieszenie pobierania tego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że Sąd w wyżej cytowanym wyroku podkreślił także, iż przepisy ustawy nie przewidują również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Tylko w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według postanowień art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy wyżej wymienionych ustaw regulują zatem zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw - świadczeń enumeratywnie w nich wymienionych. Brak jest zatem regulacji, która na potrzeby procedowania sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazywałaby na możliwość dokonywania wyboru pomiędzy ustalonym prawem do emerytury w określonej wysokości a świadczeniem pielęgnacyjnym. W szczególności emerytura nie jest jednym ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r..
Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazało, że żadna wykładnia przepisu prawa nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Zdaniem Kolegium podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania nie mogą wkraczać w obszar zarezerwowany wyłącznie do kompetencji władzy ustawodawczej. Organ przeprowadzając wykładnię, której rezultatem byłaby w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, mógłby naruszyć zasady wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz.
Odnosząc się do sytuacji skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że podany przez nią zakres wykonywanych czynności stanowi w przeważającej części zwykłe czynności domowe: gotowanie, pranie, robienie zakupów, które zazwyczaj godzone są z innymi obowiązkami - pracą zawodową, wychowywaniem dzieci. Kolegium wskazało, że mąż skarżącej ma problemy z poruszaniem się jednak nie jest osobą leżącą, poruszającą się na wózku, pampersowaną, z zaburzeniami poznawczymi, natomiast zakres wykonywanych przez skarżącą czynności ściśle pielęgnacyjnych jest niewielki. Organ wyraził stanowisko, że wykonywane przez skarżącą czynności nie kolidowałyby z wykonywaniem przez nią pracy zawodowej. Końcowo organ stwierdził, że przesłanką negatywną uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem jest zarówno uprawnienie skarżącej do emerytury, jak i zakres sprawowanej opieki - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury.
Naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu dowodowym organu I instancji w uzupełniającym postępowaniu dowodowym w trakcie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Wymóg sprawowania takiej opieki określony został w orzeczeniu o niepełnosprawności, jakim legitymuje się niepełnosprawny mąż skarżącej wydanym przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ. Zdaniem pełnomocnika ustalenia te nie mogą być przez organy orzekające w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego kwestionowane, gdyż brak im jest wiadomości specjalnych umożliwiających stwierdzenie w sposób niepodważalny, iż opieka ta nie jest w znaczącym stopniu potrzebna osobie niepełnosprawnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony w skardze i przez organ w odpowiedzi na skargę.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przedmiotem skargi jest natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, jak i zakres sprawowanej opieki - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej, stanowią negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności J. R., to taką przeszkodę stanowi m.in. brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium oceniło bowiem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wykracza poza typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - zwykłe czynności domowe: gotowanie, pranie, robienie zakupów, które zazwyczaj godzone są z innymi obowiązkami - pracą zawodową, wychowywaniem dzieci.
W konsekwencji, zdaniem organu, nie można uznać aby czynności wykonywane przez skarżącą względem osoby wymagającej opieki uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, Kolegium wskazało, że mąż skarżącej ma problemy z poruszaniem się jednak nie jest osobą leżącą, poruszającą się na wózku, pampersowaną, z zaburzeniami poznawczymi, natomiast zakres wykonywanych przez skarżącą czynności ściśle pielęgnacyjnych jest niewielki.
Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu za przedwczesną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem i nie rozpatrzyły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednakże z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że warunek "stałej" i "ciągłej" opieki należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności tej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21).
Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21).
W wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.
W przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem z 7 stycznia 2021 r. zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 31 lipca 2022 r. Z uzasadnienia rzeczonego orzeczenia wynika, że J. R. "jest niezdolny do pracy oraz wymaga w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację". Zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym 8 lutego 2022 r. pomoc udzielana mężowi polega na: pomocy przy myciu się, goleniu, ubieraniu się, podawaniu leków, rozkładaniu leków, wspólnych wizyt u lekarzy, czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego - robieniu zakupów, praniu, gotowaniu, wykupowaniu leków ponadto dotrzymywaniu towarzystwa, spacerach, rozmowach, budzeniu, przygotowywaniu ubrań, paleniu w piecu, masowaniu pleców, mierzeniu ciśnienia.
Natomiast z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, że J. R. samodzielnie nie jest w stanie zabezpieczyć swoich podstawowych potrzeb, pomoc jest mu niezbędna. Wskazane wyżej twierdzenia skarżącej i przedstawione orzeczenie zaliczające J. R. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym nie zostały jednak przez organy wyczerpująco wyjaśnione i zweryfikowane, choć ich pominięcie w ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i okoliczności rezygnacji przez nią z zatrudnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodać trzeba, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości.
W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącej z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy nie tylko nie wykazały, aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu mężowi stałej i długotrwałej opieki, ale również nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się z kolei do kolejnej przesłanki dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).
Należy mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jak już wyżej wskazano, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – mężem. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie.
Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej jako: "u.e.r.f.u.s.).
Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.
W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechano takiego działania, jak również nie poinformowano strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust.1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na posiadane prawo do emerytury.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.