Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2022 r. J.K. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. (dalej jako: "organ", "Komendant Powiatowy", "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach w roku 2005 oraz w roku 2006 w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O., zgodnie z wzorem ze strony ZER.
Wnioskodawca wyjaśnił, że w okresie od marca 2005 r. do sierpnia 2006 r. odbywał zastępczą służbę wojskową pod nazwiskiem S. i po zakończeniu służby nie otrzymał zaświadczenia. Do wniosku dołączył skrócony odpis aktu małżeństwa, z którego wynika że J.S. zawarł związek małżeński z A.K., a małżonkowie po zawarciu małżeństwa noszą nazwisko K. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., Komendant Powiatowy, z powołaniem się na art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z poźn. zm., dalej jako: "k.p.a.") odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu podano, że po dokonaniu wnikliwej analizy prowadzonej ewidencji i rejestrów stwierdzono, że organ nie dysponuje danymi potwierdzającymi, iż J.S. w okresie od 1 marca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. pełnił w tutejszej Komendzie zastępczą służbę wojskową. Komenda posiada jedynie dokumentację potwierdzającą, iż wnioskodawca brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych co najmniej przez 30 dni w ciągu roku służby w okresie od 1 marca 2005 r. do 28 lutego 2006 r. – 45 dni służby w ciągu roku – oraz w okresie od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. – 30 dni służby w ciągu roku. Jednocześnie wyjaśniono, że organ nie posiada informacji o dacie zwolnienia wnioskodawcy ze służby, ponieważ skarżący nie był funkcjonariuszem PSP i to nie Komendant Powiatowy zwalniał wnioskodawcę ze służby.
Ostatecznie, powołując przepisy art. 218 § 1, art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a. stwierdzono, że powodem odmowy wydania zaświadczenia jest okoliczność, że organ nie dysponuje danymi umożliwiającymi wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
W zażaleniu na ww. postanowienie wnioskodawca zarzucił, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że organ potwierdził udział skarżącego w działaniach ratowniczo-gaśniczych w okresie co najmniej 30 dni w dwóch okresach rozliczeniowych, w związku z czym powinien wystawić żądane zaświadczenie. Dodano, że wnioskodawca nie żąda informacji, kiedy został zwolniony ze służby wojskowej, tylko informacji o dacie zwolnienia ze służby zastępczej w KM PSP w O. Ostatecznie – powołując się na konstytucyjną zasadę równości - zarzucono, że wnioskodawca nie może być dyskryminowany i traktowany inaczej od kolegów, z którymi pełnił służbę w KM PSP w O. Do zażalenia załączono również formularz żądanego zaświadczenia (druk ZER SZCZ/2021).
Postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r. Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: "Komendant Wojewódzki PSP", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że na podstawie danych, którymi dysponuje organ I instancji, możliwe byłoby wydanie zaświadczenia, iż we wnioskowanym okresie wnioskodawca pełnił zastępczą służbę wojskową w KP PSP w O. i wskazanie liczby dni służby z udziałem w działaniach ratowniczo-gaśniczych, ale nie na wnioskowanym przez skarżącego wzorze druku ZER, bowiem organ dysponuje tylko częściowymi informacjami, nie zaś pełnymi aktami osobowymi. Wyjaśniono, że interes prawny w wydaniu zaświadczenia ma funkcjonariusz, który zakończył służbę w PSP w odniesieniu do jednostki organizacyjnej, z której był zwalniany ze służby i która tym samym dysponuje jego pełnymi aktami osobowymi. Powołując orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazano, że nie można się domagać wydania takiego zaświadczenia, jeżeli nie toczy się postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby. Jest ono wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Skutecznie nie można wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z samego faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę.
Na ww. postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie Komendantowi Powiatowemu wydania wnioskowanego zaświadczenia i przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi zasadami, a w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej.
Ponadto skarżący zarzucił, że postanowienie organu I instancji dotknięte jest brakami formalnymi, a mianowicie w orzeczeniu tym nie podano, wymaganego w art. 94 pkt 3 k.p.a. wskazania przedmiotu sprawy oraz kwestii, której postanowienie dotyczy. Oprócz tego skarżący wskazał na niezgodne z prawdą stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego PSP dotyczące daty wpływu przedmiotowego wniosku do organu oraz daty wpływu zażalenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej uzasadniającej odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zdaniem skarżącego, organ był świadomy, iż służba została zakończona dnia 31 sierpnia 2006 r., bo przekazał do WKU dokumenty dotyczące zakończenia służby z dniem 31 sierpnia 2006 r. Podniósł, że argumentacja organów jest dla skarżącego niezrozumiała. W przypadku wątpliwości, co do zwolnienia ze służby organ powinien ustalić stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zwrócić się do WKU z prośbą o potwierdzenie daty zakończenia służby. Skarżący zaznaczył, że brak akt osobowych nie powinien być przeszkodą do załatwienia jego wniosku, ponieważ uzupełnienia wymagały dane, którymi organ dysponował (imię, nazwisko oraz imię ojca, data urodzenia), ponieważ do wniosku został dołączony akt małżeństwa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że podanie błędnej daty wpływu do organu wniosku oraz zażalenia, pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wykazała, że są one zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczonym i odformalizowanym rodzajem postępowania administracyjnego, którego istotą jest urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.).
Jak słusznie wskazuje się w piśmiennictwie, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi materialno- technicznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej.
Poglądy doktryny podzielają również sądy administracyjne; m.in. w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1930/20 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu.
Wobec tego zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia – przed wydaniem zaświadczenia – postępowania wyjaśniającego, obejmuje wyłącznie ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane dane, ustalenie dysponentów tych danych, a po uzyskaniu zachowanych dokumentów, sprawdzenie, czy istniejące dane dotyczą wnioskodawcy oraz faktów lub stanu prawnego, którego poświadczenia stosownym zaświadczeniem wnioskodawca się domaga.
W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione należy uznać oczekiwania skarżącego, że organ I instancji – w przypadku wątpliwości dotyczących daty zakończenia służby – mógł zwrócić się o te dane do WKU. To samo dotyczy danych osobowych, które są wymienione w akcie małżeństwa przedłożonym przez skarżącego. Jak już bowiem wyjaśniono organ może wydać zaświadczenie wyłącznie w oparciu o dane, które wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub kartotek. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które z nich nie wynikają.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się od organu wydania zaświadczenia nie tylko o określonej treści, ale także według określonego formularza. Organ I instancji wyjaśnił, iż Komenda posiada dokumentację potwierdzającą, iż wnioskodawca brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczo-gaśniczych co najmniej przez 30 dni w ciągu roku służby w okresie: od 1 marca 2005 r. do 28 lutego 2006 r. – przez 45 dni służby w ciągu roku oraz w okresie od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. – przez 30 dni służby w ciągu roku. Wobec tego tylko te dane mogły być objęte zaświadczeniem. Z wyjaśnień organu wynika natomiast, że nie posiada on informacji o dacie zwolnienia wnioskodawcy ze służby, gdyż nie dysponuje on aktami osobowymi wnioskodawcy. Skoro więc Komendant Powiatowy nie dysponował aktami osobowymi skarżącego, to prawidłowo uznał, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ jak wynika z formularza, organ potwierdza okresy pełnienia służby na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych.
Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi, że organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro nie posiadał on dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia. Brak jest także podstaw do zarzucania organowi zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ewentualnego pozyskania brakujących danych, ponieważ – jak już wskazano wcześniej – w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów.
W tej sytuacji dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia, nie mogło mieć miejsca. Jak wyżej wskazano, zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ. Przytoczone okoliczności potwierdzają zatem, że organ nie mógł wydać skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.
Wyjaśnić ponadto należy, że stroną postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest osoba, która żąda wydania zaświadczenia z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny, co wprost wynika z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Przesłanką wydania zaświadczenia jest więc "albo istnienie przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, albo ubieganie się przez daną osobę o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Przy czym podkreślić trzeba, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 684/14, LEX nr 1932083).
W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał swojego interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Nie można bowiem za wykazanie takiego interesu uznać żądania wydania zaświadczenia zgodnie z wzorem Zakładu Emerytalno-Rentowego. Domniemywać jedynie można, że wnioskowane zaświadczenie jest potrzebne skarżącemu w celu ewentualnego uzyskania świadczeń emerytalno-rentowych. Tutejszy Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1264/15, LEX nr 2043207 i powołane tam orzecznictwo).
Podsumowując, odmowa wydania zaświadczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy była uzasadniona z uwagi na fakt, że Komendant Powiatowy nie dysponował aktami osobowymi wnioskodawcy, a posiadane przez niego rejestry nie były wystraczające do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wnioskodawca nie wykazał również, aby miał interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących podania przez organ odwoławczy błędnej daty wpływu wniosku skarżącego i jego zażalenia, Sąd stwierdza, że były to uchybienia, które nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie, nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący braku wskazania przez organ kwestii, której postanowienie dotyczy, skoro z samej treści postanowienia wynika, że kwestią tą była odmowa wydania zaświadczenia. Również nie sposób za uzasadniony uznać zarzut, dotyczący naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP wymaga, aby prawodawstwo traktowało na równi osoby znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Poza ogólnym stwierdzeniem, że wnioskodawca nie może być traktowany inaczej niż jego koledzy, z którymi pełnił służbę, skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie tej zasady w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.