Uzasadnienie
W dniu 29 stycznia 2016 r., Rada Powiatu w "[...]" podjęła uchwałę
Nr "[...]" w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat "[...]", zwanego dalej: Regulaminem.
W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda "[...]" wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza prawo.
Wojewoda wskazał, że projekt uchwały został przesłany przez Powiat "[...]" w dniu 15 grudnia 2015 r. do "[...]". Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. przedstawiciele obu organizacji związkowych poinformowali Starostę "[...]", że negatywnie opiniują projekt Regulaminu oraz wnieśli o doprecyzowanie jego zapisów. W dniu 19 stycznia 2016 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Powiatu z przedstawicielami związków zawodowych w sprawie uzgodnień zmian w projekcie Regulaminu, a pismami z dnia 21 stycznia 2016 r., Starosta poinformował związki zawodowe, które z ich wniosków zostały w wyniku procedury uzgodnieniowej uwzględnione oraz poinformował o powodach nieuwzględnienia pozostałych wniosków, przesyłając Regulamin po zmianach.
Na sesji w dniu 29 stycznia 2016 r., Starosta "[...]"wniósł autopoprawkę do projektu przedmiotowej uchwały. Autopoprawka dotyczyła wykreślenia w § 4 ust. 5 i dopisania w § 5 ust. 1 lit. e w brzmieniu: "prowadzenia zespołu szkół lub placówek". Rada przyjęła na tej sesji uchwałę Nr "[...]"w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat "[...]", w brzmieniu uwzględniającym powyższe autopoprawki. W ocenie organu nadzoru, odnośnie do zmienionego projektu uchwały zaniechano procedury, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest uregulowany ustawowo, podjęcie przez organ samorządu uchwały z pominięciem obowiązkowego, uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, stanowi rażące naruszenie prawa.
Treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Ponieważ przewidziane przepisami ustawy o związkach zawodowych procedury nie zostały zachowane, złożenie skargi, zdaniem organu nadzoru jest w pełni słuszne i uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę, Powiat "[...]"wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie uchybił procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, gdyż projekt uchwały został przesłany dwóm związkom zawodowym reprezentującym nauczycieli w dniu 15 grudnia 2015 r. Związki przedstawiły swoje stanowisko, a wynikiem prowadzonych uzgodnień było pismo Starosty z dnia 21 stycznia 2016 r., skierowane do organizacji związkowych, w którym Starosta poinformował związki, że wszystkie zgłaszane przez organizacje propozycje, poza dwoma postulatami, zostaną uwzględnione.
Powiat podniósł ponadto, że użyte w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela sformułowanie: "podlegają uzgodnieniu" oznacza nałożenie na Radę Powiatu obowiązku poddania treści Regulaminu procedurze uzgodnieniowej i nie należy rozumieć tego jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu prowadzącego szkołę.
W ocenie Powiatu"[...]", wniesienie przez Starostę w dniu 29 stycznia 2016 r., podczas sesji Rady Powiatu autopoprawki do uzgodnionego wcześniej z przedstawicielami związków zawodowych projektu Regulaminu nie było żadnym odstępstwem od poczynionych wcześniej ustaleń, a wręcz przeciwnie, było doprecyzowaniem treści aktu do propozycji związków, zgłoszonych w dniu 19 stycznia 2016 r. Stąd też bezprzedmiotowe było ponowne przedkładanie przedstawicielom związków zawodowych projektu Regulaminu wraz z autopoprawką Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że uchwała nie narusza przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej przez Wojewodę "[...]"uchwały stanowi art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U.
z 2014 r., poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. W myśl ust. 6a art. 30 – treść tego regulaminu podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi.
Uzgadnianie ze związkami zawodowymi odbywa się według zasad określonych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1881). Zgodnie z art. 19 ust. 2 i 3 tej ustawy - organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.
Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładł nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim treść przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, który stanowi, że "regulamin podlega uzgodnieniu".
Oznacza to, że najważniejsze jest samo poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, nie zaś skutek w postaci jednolitego, w pełni zgodnego zapatrywania na daną sprawę (Wyrok TK z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt U 23/97, OTK 1998 nr 2). Potwierdzeniem tego jest również treść art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, który dopuszcza możliwość częściowego, a nawet całkowitego odrzucenia przez organ stanowiący stanowiska związku zawodowego.
W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której - pomimo przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej – organ stanowiący nie uwzględni stanowiska wyrażonego przez związki zawodowe. Kluczowe znaczenie ma tylko to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy. Obowiązek ten cechuje uprzedniość, co oznacza, że rada może debatować wyłącznie nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, projekt uchwały w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat "[...]", objęty był procedurą uzgodnieniową, o której mowa w powołanych wyżej przepisach, pomimo, że przedstawiony związkom zawodowym projekt uchwały zawierał § 4 ust. 5 i nie zawierał § 5 ust. 1 lit. e.
Wskazać bowiem należy, że kwestie objęte postanowieniami § 5 ust. 1 lit. e – tj. uwzględnianie przy przyznawaniu dyrektorowi dodatku funkcyjnego prowadzenia zespołu szkół lub placówek, poruszane były od początku, po przesłaniu związkom zawodowym projektu uchwały. Już z notatki służbowej, sporządzonej w dniu 7 stycznia 2016 r. ze spotkania "[...]" z "[...]" wynika, że przedstawiciel związków zwróciła uwagę na konieczność doprecyzowania w § 5 kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego dyrektorów ze względu na specyfikę szkół i placówek.
Również w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r., skierowanym do Starosty "[...]", reprezentantki obu związków zawodowych wskazały na konieczność doprecyzowania kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego dyrektorów.
Analogiczne wnioski zawarto w notatce służbowej z dnia 19 stycznia 2016 r. ze spotkania w sprawie uzgodnień zmian w projekcie Regulaminu z udziałem wicestarosty "[...]" z "[...]". Wskazano tu m.in. na "konieczność doprecyzowania kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego dyrektorów ze względu na specyfikę szkół i placówek". Prowadzenie uzgodnień w przedmiotowym zakresie potwierdzają również pisma z dnia 21 stycznia 2016 r., skierowane przez Starostę "[...]" do związków zawodowych, w których Starosta poinformował związki, iż w wyniku procedury uzgodnień w Projekcie Regulaminu uwzględniono między innymi wnioski zgłoszone przez stronę związkową poprzez określenie kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego ze względu na zakres zadań dyrektorów związanych ze specyfiką szkół i placówek.
Biorąc powyższe pod uwagę, brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienia § 5 ust. 1 lit. e Regulaminu nie zostały objęte procedurą uzgodnieniową. Była to też bez wątpienia procedura uprzednia, przeprowadzona przed głosowaniem nad projektem Regulaminu.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że do naruszenia przepisów prawa doszło również poprzez skreślenie w uchwalonym Regulaminie § 4 ust.
5. Przedstawiony związkom zawodowym projektu Regulaminu, zawierał ten przepis w brzmieniu: "Przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego dyrektorom zespołów szkół, zespołów placówek bierze się pod uwagę łączną liczbę uczniów (słuchaczy w szkołach dla dorosłych i uczestników kursów kwalifikacyjnych).
Zauważyć bowiem należy, że postanowienia o uwzględnieniu łącznej liczby uczniów przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego dyrektorom zawarte były już w § 5 ust. 1 lit. a przedstawionego związkom projektu Regulaminu, zgodnie z którym dodatek funkcyjny dyrektorowi przyznaje się z uwzględnieniem liczby uczniów. Autopoprawka Starosty miała więc w tym zakresie charakter porządkujący, a wykreślenie postanowienia § 4 ust. 5 nie powodowały żadnej merytorycznej zmiany w stosunku do przedstawionego związkom zawodowym projektu Regulaminu.
Reasumując, w ocenie Sądu, Powiat nie zaniechał procedury, wynikającej z art. 19 ust. 2 o związkach zawodowych przy procedowaniu zaskarżonej uchwały.
Wobec powyższego, wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.