Uzasadnienie
W dniu 29 października 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A skierowany został wniosek B. R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. R. Decyzją z "[...]" Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nadto obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności spoczywa na córce niepełnosprawnego, a następnie na jego rodzeństwie.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej u.ś.r., stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia.
W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca powołała się na przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mówiące o obowiązku alimentacyjnym małżonków.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: - przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem od 1 marca 2020 r. na stałe;
- odmówiło przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 29 lutego 2020 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, a mąż wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2020 r. Kolegium uzasadniło tym, że wnioskodawczyni miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem. Decyzja ta została uchylona na wniosek strony w marca 2020 r., a ostatni zasiłek opiekuńczy wypłacono za okres od 1 do 29 lutego 2020 r.
W skardze do sądu pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił naruszenie:
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez jego przyznanie od 1 października 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, w rozpatrywanej sprawie przesłanka niniejsza została spełniona.
Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd uznał zarzuty skargi za słuszne.
W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełniała ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie wynikającego z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który w art. 23 i 27 stanowi o obowiązku wzajemnej pomocy, współdziałaniu dla dobra rodziny oraz zaspokajaniu jej potrzeb według możliwości małżonków.
Trafny jest również pogląd, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2019 r., sygn. III SA/Gd 423/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącej wnioskowane świadczenie. W ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 1 marca 2020 r., bowiem do 29 lutego 2020 r. miała ona przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kolei zdaniem skarżącej, powinno być ono przyznane od 1 października 2019 r., gdyż w tym miesiącu złożyła ona wniosek, w którym dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, a także złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r.
i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek, tj. od października 2019 r.
Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- świadczenia rodzicielskiego lub
- świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. I OSK 886/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. W ocenie Sądu, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące od października 2019 r. do lutego 2020 r., a nawet pobrała za te miesiące zasiłek opiekuńczy, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu, organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 1 marca 2020 r., zamiast od 1 października 2019 r.
Niewykluczone, że powodem takiego rozstrzygnięcia było przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Jednakże przekonanie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017 r., sygn. I OSK 2257/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017r., sygn. I OSK 1987/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie już we wniosku z dnia 29 października 2019 r. skarżąca wnioskowała by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 44 i 48 akt administracyjnych). Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien wydać decyzję dotyczącą okresu od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r., przy czym wysokość przyznanego świadczenia musi uwzględniać fakt, że skarżąca pobierała w tym czasie specjalny zasiłek opiekuńczego, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).