Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (organ), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. L. w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
nadesłania umowy/umów na świadczenie usług prawnych wraz z aneksami począwszy od 2010 r. faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych, z uwagi na to, iż informacje te mają charakter przetworzony, a brak jest w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania powyżej określonych informacji.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Wnioskiem z 8 marca 2023 r. M. L. (skarżący, strona) zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: czy Państwa podmiot począwszy od 2010 r. do chwili obecnej posiada obsługę prawną? Jeśli tak proszę o nadesłanie umowy/umów na świadczenie usług prawnych wraz z aneksami oraz faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych.
Pismem z dnia 21 marca 2023 r. organ zwrócił się do strony o wskazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej.
W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z 3 kwietnia 2023 r. organ wskazał, że nie jest organem władzy publicznej, jest natomiast świadczeniodawcą usług z zakresu ochrony zdrowia. Podniósł, że dokonał analizy wniosku i uznał, że wnioskowane informacje posiadają charakter przetworzony, albowiem ich ustalenie wymagałoby użycia zaangażowania dodatkowej kadry i dodatkowych środków finansowych. Zaangażowanie dodatkowej kadry wynikałoby z tego, że analiza dokumentów z ponad 12 lat wiązałaby się z przeszukiwaniem archiwów i analizą dokumentów oraz ich odpowiednim przygotowaniem, a tym samym kadra oddelegowana do tych czynności nie wykonywałaby bieżącej pracy.
Tym samym organ musiałaby zatrudnić dodatkową kadrę do bieżącej działalności, a w związku z tym musiałaby ponieść dodatkowe koszty finansowe. Nadmienił, że udostępnianie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na pytanie co do waloru wnioskowanej informacji w kontekście szczególnego interesu publicznego. Należało zatem uznać, że nie istnieje szczególny interes publiczny w udostępnieniu informacji przetworzonej będącej przedmiotem wniosku z 8 marca 2023 r. Uzyskanie zawnioskowanych informacji nie ma szczególnego znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa, czy też usprawnienia pracy organu. Nie dopatrzono się także innego szczególnego interesu w udostępnieniu informacji przetworzonej o jaką wnioskowano. Dodał, że posiada obsługę prawną począwszy od 2010 r.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu z dnia 3 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:
- - prawa do informacji przewidzianych w art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie nadesłania umowy/umów na świadczenie usług prawnych wraz z aneksami począwszy od 2010 r. oraz nadesłania faktur za ww. okres wystawionych z tytułu realizowanych usług prawnych zgodnie z wnioskiem;
- - art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzony i nie podlega udostępnieniu z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej pozyskaniu, w związku z czym odmówiono udostępnienia przedmiotowej informacji;
- - art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia przez organ informacji publicznej, podczas gdy sam przepis wskazanej ustawy wprost wskazuje, że żądane informacje podlegają udostępnieniu.
W uzasadnieniu podniósł, że nie można się zgodzić z twierdzeniami organu, że przedmiotowe informacje stanowią informacje przetworzone. Przetworzenie informacji polega na dodaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. Anonimizacja decyzji nie jest przetworzeniem informacji. Informacja prosta nie zmienia się więc w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie jest przetworzeniem informacji sięganie przez podmiot zobowiązany do materiałów archiwalnych. Przedmiotem wniosku były kopie istniejących dokumentów, będących w posiadaniu organu. Gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej.
Wyodrębnienie i wykonanie kopii wnioskowanej dokumentacji to czynności proste, więc nie można uznać, że realizacja wniosku obciążyłaby pracę organu na tyle, aby poczytywać ww. informacje za przetworzone. Nie zachodzi zatem konieczność wykazywania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego bowiem nie jest to informacja przetworzona, a co najwyżej przekształcona. Dodał, że skarżący występując z przedmiotowym wnioskiem miał na celu kontrolę sposobu wydatkowania środków publicznych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej i jego funkcjonowania. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz, że Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SP ZOZ jest pomiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wojskowa Specjalistyczna Przychodnia Lekarska SP ZOZ posiada osobowość prawną i jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, będącym podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Znaczenie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/9 wskazując, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia.
Tym samym nie budzi wątpliwości, że tak jak dyrektorzy szpitali tak i Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SP ZOZ wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Ponadto informacje, o udostępnienie których wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (por. wyrok NSA z 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Podkreślić należy, że obsługa prawna przychodni lekarskiej realizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej z podmiotem zewnętrznym, zapewniającym profesjonalną pomoc prawną, ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej.
Ponadto informacja o wysokości wydatkowanych na obsługę prawną środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań publicznych i wykonującego powierzone mu zadanie ze środków publicznych. Tym samym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Żądane przez skarżącego informacje dotyczą sposobu dysponowania środkami publicznymi, co zobowiązuje organ do ich udostępnienia (por. wyroki: WSA w Lublinie z 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 160/17; WSA w Olsztynie z 25 listopada 2021 r., II SAB/Ol sygn. akt 140/21, CBOSA).
W świetle art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1-2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego przepisu wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości.
Tym samym podmiot, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), zebrać i rozważyć materiał dowodowy w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) i sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1-3 k.p.a. (wyroki NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 549/16 i z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4189/18, CBOSA).
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji.
Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3142/21, CBOSA).
Osią sporu między stronami jest dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych.
W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12).
W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia.
Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy, w motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej, albowiem ich ustalenie wymagałoby zaangażowania dodatkowej kadry i dodatkowych środków finansowych. Argumentował, że zaangażowanie dodatkowej kadry wynikałoby z tego, że analiza dokumentów z ponad 12 lat wiązałaby się z przeszukiwaniem archiwów i analizą dokumentów oraz ich odpowiednim przygotowaniem, a tym samym kadra oddelegowana do tych czynności nie wykonywałaby bieżącej pracy. Tym samym organ musiałaby zatrudnić dodatkową kadrę do bieżącej działalności, a w związku z tym musiałaby ponieść dodatkowe koszty finansowe.
W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).
W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby łączną ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania i ewentualnej anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, ilość pracowników, którzy przetwarzaliby informację. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe powołanie się na okoliczność ustalenia czy też oszacowania liczby dokumentów, bez żadnego doprecyzowania i wskazania o jaką konkretnie ilość dokumentów przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi i jakie nakłady kadrowe i finansowe poniesie organ w celu jej udostępnienia. Powołanie się więc jedynie na powyższą okoliczność nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.
W sprzeczności z zasadą do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu przez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzenia ich kopii, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, aby wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych – analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 119/22, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, przedwczesna jest zatem ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji. Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji nie poddawało się więc żadnej kontroli, opierając się na błędnym zapatrywaniu, że przetworzona jest każda informacja, która nie jest już gotowa do udostępnienia w takim zakresie jak tego domaga się wnioskodawca. Aby jednak powołać się na taki charakter żądanej informacji organ winien wskazać jakie czynności należało by podjąć, w odniesieniu do jakiego zbioru danych (dokumentów), co sprawiałoby, że jej udzielenie znacząco zakłóciłoby funkcjonowanie organu.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak pkt I wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skrgi, opłata za pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.