Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie administracyjnych akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia 12 października 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, nałożono na "A" Spółka z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 75.037,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie części reklamy o treści zmiennej, w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam pobiera się opłatę wymierzaną na zasadach przewidzianych w art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
Jednocześnie, zgodnie z ust. 12 art. 40, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ pierwszej instancji podał, że w toku kontroli pasa drogowego m.in. ulicy W. ustalił, iż część nośnika reklamy umieszczonej w pasie drogowym ul. S. zajmuje także pas drogowy ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśnił, że zgodnie z wydanym zezwoleniem reklama ta powinna znajdować się wyłącznie w pasie drogowym ulicy S.. Powyższe ustalenie obligowało organ pierwszej instancji do naliczenia kary pieniężnej. Organ administracji wyjaśnił ponadto, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć także jej nośnik, tj. także elementy konstrukcyjne i zamocowania. W uzasadnieniu decyzji zawarto także szczegółowe wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy wskazanej w sentencji decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka "A" Spółka z o.o.. Spółka zarzuciła organowi m.in., że błędnie zinterpretował definicję legalną reklamy, a także przepis art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zawierający sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 marca 2013 r., Nr "[...]", działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało m.in., że z materiału dowodowego sprawy wynika, że "A" Sp. z o.o. nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. przez część reklamy umieszczonej w pasie drogowym ul. S. (w rejonie skrzyżowania z ul. P.), a zatem nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie części reklamy w pasie drogowym ulicy W. (powyższe potwierdza kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 sporządzona przez geodetę, na której zaznaczono usytuowanie tablicy reklamowej, granice pasa drogowego oraz granice działek). Kolegium podniosło, że za nie dotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia "pobiera się" kary pieniężne.
Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną, a powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Wyjaśniło ponadto, iż stosownie do art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Realizując kompetencje ustawowe Rada Miasta w dniu 27 października 2004 r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. nr 156 poz. 1942 ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami za umieszczenie reklamy w pasie drogi gminnej opłata wynosi 0,90 zł, dla drogi wojewódzkiej 1,50 zł, zaś dla drogi krajowej 1,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamy.
Analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, projekty graficzne i plany konstrukcji reklam pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni reklamy i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe wnioskowanie i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji. Z kolei, wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona bowiem zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Rady Miasta.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia 13 marca 2013 r. pełnomocnik "B" Spółka z o.o. (poprzednio "A" Spółka z o.o. w W.) wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Podniósł m.in., iż Kolegium nie dokonało oceny prawnej decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, iż organ przy obliczaniu kary za zajęcie pasa drogowego uwzględnił jedynie powierzchnię nośnika informacji wizualnej, pomijając powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Przedstawił wyliczenia, na podstawie których wywiódł, iż kara powinna wynosić 71.875,08 zł, a nie jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji 75.037,30 zł. Podkreślił ponadto, iż organ nie ustalił jaką powierzchnię pasa drogowego ul. W. zajmuje część przedmiotowego urządzenia reklamowego, co nie pozwala na obliczenie należnej kary.
Dodatkowo podniósł, iż ustawodawca w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych używając wyrazu reklamy miał na myśli znaczenie tego słowa jako informacji treści reklamowej, a nie w znaczeniu, jaki pojęciu reklama nadał art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa analiza zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, jak też nie wykazała istnienia naruszeń prawa procesowego lub materialnego w skardze niepodniesionych, a wymagających uwzględnienia przez Sąd z urzędu.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nałożona na stronę skarżącą kara w kwocie 75.037,30 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy to: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest między innymi zasada, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego.
Z kolei w art. 40 ww. ustawy o drogach publicznych ustawodawca kompleksowo uregulował zasady gospodarowania pasem drogowym i umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót związanych z potrzebami ruchu drogowego i utrzymaniem dróg, jak też obiektów budowlanych i urządzeń, w tym reklam oraz wykonywania robót niezwiązanych z tymi potrzebami – za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W myśl art. 40 ust. 12 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ustawy. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika aby możliwa była jakakolwiek forma "legalizacji" tak zdefiniowanej samowoli w zajęciu pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej za zajęcie samowolne pasa drogowego jest zależna od tego jak długo (ile dni) sprawca samowoli stan bezprawny utrzymuje.
Z powołanego powyżej przepisu wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona skarżąca zajęła, bez zezwolenia zarządcy drogi, pas drogowy w ciągu drogi krajowej nr "[...]". W pasie drogowym ul. W. znajdowała się część tablic reklamowych. Powierzchnia całkowita części nośników informacji wizualnej (tablic reklamowych) znajdujących się w przedmiotowym pasie w okresie od 1 stycznia 2008 do 31 grudnia 2008 r. wynosiła 11,39m2. Okoliczności te dokumentują protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2009 r., dokumentacja zdjęciowa oraz dokumentacja geodezyjna.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie – z uwagi na powyższe – wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.,. Stawkę opłaty ustalono na podstawie uchwały Rady Miasta Nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta, z kolei karę obliczono jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego, liczby dni oraz stawki opłaty.
W ocenie Sądu, przyjęta w zaskarżonej decyzji materialnoprawna ocena dokonanych ustaleń, prowadząca do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest prawidłowa i została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie wyjaśniona. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również żadnych istotnych naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych zaskarżoną decyzją ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, te bowiem stanowią logiczną konsekwencję bezbłędnej oceny dowodów.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu, należy uznać je za chybione.
Art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez stronę skarżącą - zostały ustalone w sposób jednoznaczny i znajdujący pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zebranym w niniejszej sprawie. Ponadto, w sposób prawidłowy, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, zastosował algorytm służący do wyliczenia kary pieniężnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych należy mieć na względzie, iż w świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.).
Tym samym nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984 r., z. 2, poz. 98).
W okolicznościach sprawy organy administracji prawidłowo wywiązały się z ciążących na nich obowiązkach, wszystkie dowody zostały ocenione przez organ wszechstronnie, a wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżącą. Zdaniem Sądu całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.
Niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez ustalenie niezgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego (w tym sposobu ustalenia powierzchni reklamy zajmującej pas drogowy ul. W.) i prawnego sprawy oraz braku oceny prawnej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji. Skarżąca w toku postępowania nie powołała się również na żadne okoliczności lub dowody, które mogłyby ewentualnie zanegować poczynione przez organy ustalenia. Nie podjęła też żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych, przez wykazanie, że nie zachodziła podstawa do wymierzenia kary. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawną określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Mając na względzie powyższe Sąd, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.