Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (skarżąca, strona) od decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. wydanej przez Wójta Gminy (organ I instancji) w przedmiocie ustalenia - na wniosek skarżącej - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] planowanej na działce nr [...] obręb [...] gmina [...], rozstrzygnęło uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Organ I instancji decyzją z 14 lutego 2023 r. odmówił skarżącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], planowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].
Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiły: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54-56, art. 59-61 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie spełnia warunki z art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie znajduje się w obszarach sieci przesyłowych, stref kontrolnych, czy bezpieczeństwa. Jednakże w związku z licznymi protestami mieszkańców dotyczącymi planowanej inwestycji organ postanowił odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ kierował się zagrożeniem dla zdrowia, negatywnym wpływem na ład przestrzenny oraz dobrem osobistym mieszkańców.
Ponadto wskazano, że prowadzone jest postępowanie w sprawie sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], które nakłada ograniczenia dla lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na przedmiotowym terenie oraz wysokości masztów.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca spółka. Wskazała, że obawy mieszkańców są całkowicie bezzasadne, ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przedmiotowego przedsięwzięcia nie można badać pod względem zaliczania do przedsięwzięć, które zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziałują na środowisko. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, tzn., że organ stwierdza jedynie dopuszczalność jej realizacji na wskazanym przez inwestora terenie. Stanowi tylko odpowiedź na pytanie inwestora, czy dany rodzaj inwestycji może powstać na wnioskowanym terenie. Na tym etapie protesty mieszkańców nie mogą być brane pod uwagę, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje na etapie lokalizacyjnym udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji.
Kolegium w swojej decyzji z 17 kwietnia 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniosło, że z analizy akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zwracał się do inwestora z wnioskiem o zmianę lokalizacji planowanej inwestycji i proponował jej umiejscowienie na innych, wskazanych działkach. Inwestor do powyższego się nie odniósł. Organ musi jednak rozpoznać przedmiotowy wniosek i odnieść się do lokalizacji w nim wskazanej a nie oczekiwać, że zmieni on swoje plany i dopasuje się do oczekiwań organu. Kolegium podniosło również, że decyzję wydano w dniu 14 lutego 2023 r., zaś analiza uwarunkowań do decyzji, która winna stanowić jej integralną część, datowana jest na dzień 14 lutego 2022 r. Ponadto nie jest podpisana przez podmiot profesjonalny, który ją sporządził. Nie ma więc w istocie mocy dokumentu.
Tym samym decyzja de facto pozbawiona jest załącznika w postaci analizy. W załączonej analizie przywołano i odniesiono się do wartości progowych z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże oba przepisy zostały uchylone odpowiednio przez § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) zmieniającego niniejsze rozporządzenie z dniem 4 czerwca 2022 r. W tym kontekście przywołano uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r. w sprawie sygn. III OPS 1/22, w której podniesiono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Ponadto akta sprawy nie zawierają projektu decyzji wraz ze stosownymi załącznikami. Natomiast autorstwo załącznika graficznego do decyzji nie jest znane, brak podpisu podmiotu fachowego, upoważnionego do jego sporządzenia. Podpisy Wójta, czy to na załączniku w postaci analizy, czy na załączniku graficznym, nie mogą zastąpić podpisów podmiotu profesjonalnego.
W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję skarżąca – działająca przez pełnomocnika - wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że organ drugiej instancji jest w pełni uprawniony do wydania merytorycznej decyzji. W szczególności, w przypadku gdy w postępowaniu drugoinstancyjnym nie zachodzą okoliczności, które zaburzałyby dwuinstancyjność postępowania jak dopuszczenie strony do udziału w postępowaniu, czy też przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie.
W przedmiotowej sprawie organ wypunktował szereg uchybień formalnych organu pierwszej instancji, jakie ten popełnił w toku prowadzenia postępowania. Błędy formalne sprowadzają się do braku podpisu pod załącznikiem graficznym do decyzji, pod analizą uwarunkowań oraz pod projektem decyzji. Niewątpliwie z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji kasatoryjnej organ drugiej instancji powinien przed jego zastosowaniem przedsięwziąć wszelkie możliwe środki w celu samodzielnego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy tym organ drugiej instancji nie jest związany ani oceną dowodów ani wykładnią przepisów dokonaną przez organ pierwszej instancji. Podobnie błędy formalne, które nie powodują nieważności wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej organ drugiej instancji winien, o ile to możliwe, usuwać i naprawiać. W szczególności powinno to mieć miejsce w sytuacji gdy usunięcie braków formalnych nie spowoduje merytorycznej zmiany wydanej decyzji.
Podniesiono, że organ nie podjął prób usunięcia tych braków poprzez wezwanie osób, które przygotowały przedmiotowe dokumenty do złożenia pod nimi podpisów, ani nie podjął próby przeprowadzenia we własnym zakresie analiz oraz sporządzenia projektu decyzji wraz z załącznikami.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wniesiony sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.
Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując m.in. na braki formalne decyzji pierwszoinstancyjnej takie jak np. brak podpisu Analizy uwarunkowań do decyzji przez podmiot fachowy, czy też niejasna data sporządzenia analizy. Podobnie autorstwo załącznika graficznego do decyzji nie jest znane. Ponadto stwierdzono, że akta sprawy nie zawierają projektu decyzji wraz ze stosownymi załącznikami. Zarzucono również, że organ I instancji zastosował nieaktualne (uchylone) przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa jest okolicznością prawną a nie faktyczną, a tym samym powinna podlegać ocenie i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Kolegium jako organ odwoławczy rozpoznający sprawę merytorycznie w całokształcie samodzielnie stosuje przepisy prawa. Wykładnia prawa czy też niewłaściwe zastosowanie przepisów nie stanowią przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej, nie stanowią bowiem istotnych okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia.
Dalej wskazać należy, że dostrzeżone przez Kolegium braki formalne decyzji pierwszoinstancyjnej również nie stanowią w niniejszej sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim niezrozumiały jest zarzut Kolegium wskazujący na brak podpisu Analizy uwarunkowań do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też brak podpisu projektu decyzji. Na decyzji organu I instancji jest wyraźna adnotacja, że projekt decyzji przygotowała inż. A. C.. Znajduje się również podpis tej osoby lub jego kserokopia. Podobnie pod wspomnianą Analizą uwarunkowań również znajduje się adnotacja wraz z podpisem (ewentualnie jego kserokopią), że Analizę sporządziła inż. A. C.. Zarzuty te nie znajdują zatem potwierdzenia. Jeśli chodzi zaś o datę sporządzenia przedmiotowej analizy uwarunkowań oznaczoną na 14 lutego 2022 r. (podczas gdy decyzja organu I instancji jest z 14 lutego 2023 r.), to prawdopodobnie mamy tu do czynienia ze zwykłą omyłką pisarską.
Kwestię ta zresztą organ odwoławczy mógł wyjaśnić we własnym zakresie. Podobnie Kolegium, w razie uzasadnionych wątpliwości co do autorstwa projektu decyzji czy też Analizy uwarunkowań, mogło zwrócić się do organu I instancji o wyjaśnienie ewentualnych nieścisłości czy braków w tym zakresie. Z pewnością jednak nie są to tego typu okoliczności wymagające wyjaśnienia, która mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Ustalenie tych okoliczności możliwe było bowiem na etapie postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonych w sprawie akt sprawy, ewentualnie poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.
W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.
Ponadto jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego.
Stwierdzić należy też, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć należy, że nie istnieje przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA).
Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozważyć możliwość merytorycznego jej rozpoznania. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to należy mieć na uwadze, że może go samodzielnie uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.
Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, Sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt I wyroku).
O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.