Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy (dalej: Prokurator), działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52§1, art. 53 § 3 i art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie § 2, § 7.3 i § 7.4 uchwały nr XXIII/186/2017 Rady Gminy Płoskinia z dnia 10 lutego 2017r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Płoskinia wraz z jej załącznikiem. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w ten sposób, że w zaskarżonym akcie prawa miejscowego:
1/ w rozdziale 1 § 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Płoskinia zdefiniowane zostały takie pojęcia jak: ustawa, właściciel nieruchomości, nieruchomość niezamieszkała, odpady komunalne, punkt selektywnego zbierania, selektywne zbieranie, odpady wielkogabarytowe, odpady opakowaniowe, odpady niebezpieczne, nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, zwierzęta gospodarskie, zwierzęta domowe, sezon letni 2/ w rozdziale 6 § 7.3 wprowadzono zapis wskazujący obowiązki właścicieli psów oraz uprawnienie do zwolnienia ich ze smyczy tylko w przypadku,gdy są one w kagańcu w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy ich opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem. Na mocy § 7.4 przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2, § 7.3, § 7.4.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Płoskinia wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.
Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust.
2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.
Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.
W niniejszej sprawie lokalny prawodawca w § 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Płoskinia zamieścił definicje pojęć, z których większość nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i została zaczerpnięta z innych aktów prawnych bądź stanowi modyfikację pojęć zawartych w innych aktach prawnych. Wskazany regulamin jest prawem miejscowym, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji dla jakiej jest stanowiony.
Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym wskazać pozostaje także, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa, w ramach którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
Zasadnie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie w § 7.3 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, w szczególności na terenie publicznym, a psa rasy dużej i olbrzymiej bądź uznanej za agresywną czy też zachowującego się agresywnie – także w nałożonym kagańcu. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. Uchwałodawca nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywnie w kagańcu.
O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020, poz. 638 j.t.) zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a w odniesieniu do określonej kategorii psów w kagańcu należy ocenić jako nadmierny, a w wielu przypadkach jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16).
Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2020, poz. 426 j.t.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, CBOSA).
W konsekwencji powyższego brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej (art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U.2019, poz. 821 t.j.) za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zatem prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje, czyniąc je istotnie sprzecznymi z powołanymi przepisami prawa.
Z kolei w zakresie zwalania zwierząt domowych z uwięzi ustawodawca posłużył się nieprecyzyjnymi pojęciami (miejsca mało uczęszczane przez ludzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem) co sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie jest jasny i konkretny. Przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tych pojęć, w jakim trybie i co one dokładnie oznaczają. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt k.p. 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji".
Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wyprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.
W § 7.4 regulaminu rada ponownie wprowadziła zasadę budzącą poważne wątpliwości interpretacyjne, poprzez odniesienie uregulowania zawartego w § 7.3 do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Jest to pojęcie tak szerokie, że powoduje niebezpieczeństwo niemożności prawidłowego stosowania i egzekwowania reguły ustanowionej tym przepisem, a w dłuższej perspektywie zmierza do uznania jej za "martwą".
Podsumowując stwierdzić należy, że określone zakazy i nakazy wprowadzone na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. muszą odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności. Kwestionowane skargą paragrafy uchwały tych warunków nie spełniają.
Ponadto materia do której odnosi się § 7.3 regulaminu została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 oraz § 7.3 i § 7.4 załącznika do uchwały.