Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 października 2017 roku A. i S. złożyli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w którym zwrócili się o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 71a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku restauracji i baru w miejscowości A gm. A, na dom weselny.
We wskazanym wniosku A. i I. S. podkreślili, że w danym obiekcie cyklicznie organizowane są imprezy weselne, pomimo, iż zdaniem wnioskodawców, budynek ten nie spełnia wymagań do organizowania wesel. Nie przewidywał tego również projekt budowlany, gdzie nie wskazano, w odniesieniu do baru i restauracji, wymagań akustycznych zawartych w przepisach prawa i normach budowalnych. Podkreślili, że ochrona przed hałasem i drganiami jest jednym z podstawowych wymagań, które należy zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego spełnić, projektując, budując i użytkując budynki. Zaznaczyli, że są właścicielami działki sąsiadującej z nieruchomością, na której usytuowany został dom weselny. A. i I. S. swój interes prawny wywiedli z art. 28 k.p.a., twierdząc, że rodzaj prowadzonej działalności narusza prawnie chroniony interes w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego. W ich ocenie również przepis art. 144 kodeksu cywilnego daje im przymiot strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania restauracji i baru na dom weselny.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" (poprzednie zostało uchylone przez organ odwoławczy) odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania restauracji i baru w A, na dom weselny.
W uzasadnieniu organ wskazał, że niewątpliwie wnioskodawcy nie są właścicielami działki oznaczonej numerem "[...]", obr. A ani nie są właścicielami lub współwłaścicielami budynku posadowionego na tej działce, nie zarządzają też wskazaną nieruchomością, a tylko właściciel bądź zarządca budynku posadowionego na działce nr "[...]", mógłby być stroną postępowania wszczętego na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto przepis art. 144 kodeksu cywilnego, na który powołują się skarżący, nie nakłada obowiązku na właściciela sąsiedniej działki, ale tylko i wyłącznie na właściciela działki.
Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyli A. i I. S..
Podnieśli, że prowadzona działalność w sposób intensywny oddziałuje na ich nieruchomość poprzez emisję spalin i hałasu. W ich ocenie inwestor wykorzystuje swoją nieruchomość sprzecznie z posiadanymi pozwoleniami, organizując wesela. Przedstawili argumenty potwierdzające posiadanie przez nich przymiotu strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania, przywołując art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne mające potwierdzać ich tezy.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[....]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że jedną z przesłanek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Chociaż przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane to nie ulega wątpliwości, że dotyczą one sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania odnosi się do sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie albo wydano w sprawie rozstrzygnięcie.
W ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania restauracji i baru na dom weselny, wszczęte z urzędu w dniu 1 lutego 2018 r., zakończyło się wydaniem przez PINB merytorycznej decyzji w dniu "[...]" o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Skargę na to postanowienie wywiedli A. i I. S..
Skarżący podnieśli, że skoro skutkiem odmowy wszczęcia postępowania przez PINB był brak przyznania im przymiotu strony, a W-MWINB utrzymał w mocy w całości to postanowienie, to powinien on ustosunkować się do powołanych przez nich przepisów, stanowiących o fakcie posiadanego przez nich interesu prawnego. Według skarżących odmowa wszczęcia postępowania przez PINB z uwagi na brak przyznania przymiotu strony pozbawiła ich możliwości przedstawienia swoich racji i argumentów w sprawie. Brak przymiotu strony dotyczy tylko takich sytuacji, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty.
Skarżący podkreślili, że swój interes prawny wywiedli z faktu, że należąca do nich działka graniczy z działką, na której usytuowany jest lokal, którego sposób użytkowania został zmieniony oraz jest źródłem uciążliwości dla ich nieruchomości. Powyższe dowodzi braku podstawy do uznania, że w sposób oczywisty nie są oni stroną postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 j.t).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wniesionej skardze nie można odmówić trafności zwłaszcza wobec zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.
Z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy organom administracji jakimi regułami i zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego powinny się one kierować przy rozpatrywaniu poszczególnych spraw.
Organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.
Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania.
Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u skarżących poczucie niesprawiedliwości. W ocenie Sądu poczucie to może być uznane za usprawiedliwione, natomiast aby to przedstawić w sposób zrozumiały należy przedstawić chronologię poszczególnych zdarzeń.
Skarżący pismem z dnia 23 października 2017 r. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 71a ust.1 Prawa budowlanego dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku restauracji i baru na dom weselny (k – 4 akt sądowych).
Organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wszczęcia postępowania (k. – 5 akt sądowych), przy czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu "[...]" uchylił to rozstrzygnięcie nakazując ustalenie, czy skarżący posiadają przymiot strony i tym samym interes prawny w zainicjowaniu powyższego postępowania.
Kolejne postanowienie zostało przez PINB wydane w dniu "[...]", w którym ponownie odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z uwagi na to, że nie są oni właścicielami nieruchomości, na której usytuowany jest dom weselny, ani nie zarządzają tą nieruchomością.
W dniu następnym bo 8 marca 2018 r., PINB wydał decyzję, w której stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 1 w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Decyzja ta została wydana w wyniku wszczęcia z urzędu w dniu 1 lutego 2018 r. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku w miejscowości A. Skarżący ani o wszczęciu postępowania, ani o wydaniu decyzji nie zostali zawiadomieni.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie na postanowienie z dnia "[...]" w przeciwieństwie do skarżących dysponował wiedzą o wydaniu decyzji z dnia "[...]". Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy (z dnia "[...]"), wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania restauracji i baru na dom weselny po wszczęciu postępowania w dniu 1 lutego 2018 r. zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej w dniu "[...]" Powyższe stanowi negatywną przesłankę "do uczynienia wnioskowi żalących się zadość".
W tej sytuacji na skutek przypadkowego lub świadomego wykorzystania pewnej luki w przepisach prawa organy administracji w rzeczywistości uchyliły się od oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku.
Innymi słowy skarżący usiłowali zainicjować postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania restauracji i baru na dom weselny. Organ pierwszej instancji w sposób mało zrozumiały nie uwzględnił istnienia interesu prawnego skarżących, a jednocześnie w czasie rozważania tego zagadnienia wszczął z urzędu postępowanie, by następnie stwierdzić brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego.
Takiego sposobu postępowania nie można ocenić inaczej jak chęci zakończenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku bez merytorycznej oceny, czy skarżący w tym postępowaniu posiadają interes prawny.
Dlatego też biorąc pod uwagę to, że skarżący nie posiadali żadnej wiadomości o wydaniu decyzji z dnia "[...]" organ odwoławczy powinien uzyskać od nich informację, czy ich zażalenie z dnia 14 marca 2018 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia "[...]".
Sąd na obecnym etapie postępowania w żadnym stopniu nie przesądza tego czy skarżący posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania restauracji i baru na dom weselny, powinien to w pierwszej kolejności ocenić organ administracji w przypadku potwierdzenia przez skarżących, że ich pismo z dnia 14 marca 2018 r. jest również odwołaniem od decyzji z dnia "[...]".
Mając na uwadze wymienione wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie zbadania wymagało czy intencją skarżących na skutek wydania decyzji z dnia "[...]" nie było jej zaskarżenie.
Organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia "[...]" nie zdobył się na refleksję, że sprawa o której wszczęcie wnosili skarżący została w rzeczywistości rozstrzygnięta nie tylko bez ich udziału, ale także bez przekonywującego uzasadnienia co do tego czy posiadają oni w tej sprawie interes prawny.
W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było wystąpienie do skarżących o udzielenie informacji czy w związku z wydaniem decyzji z dnia "[...]" ich pismo zatytułowane jako zaskarżenie jest odwołaniem od tej decyzji. Jeżeli tak to organ odwoławczy oceni jej zasadność z uwzględnieniem tego czy skarżący posiadają interes prawny w sprawie.
Dlatego też Sąd w pkt.1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
W pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania w sprawie.