Uzasadnienie
Decyzją z 26 października 2022 r. Burmistrz Miasta Lubawa (dalej: "organ I instancji") odmówił przyznania W. B. (dalej jako: "skarżący") dodatku węglowego wnioskowanego na ogrzewanie budynku jednorodzinnego przy ul. [...]. Jako powód odmowy wskazano brak zgłoszenia do 11 sierpnia 2022 r. głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.).
Decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało na zmianę z dniem 3 listopada 2022 r. przepisu art. 2 ustawy i dodanie ust. 15g, zgodnie z którym wnioskowane świadczenie przysługuje także w przypadku braku zgłoszenia głównego źródła ogrzewania do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia wniosku w oparciu o nowe brzmienie ustawy, a w przypadku wątpliwości rozważenie przeprowadzenia wywiadu w celu zastosowania przepisu.
Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 7 lutego 2023 r. organ
I instancji odmówił przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Wyjaśnił, że podczas rozmowy telefonicznej 2 grudnia 2022 r. został ustalony termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo umówionej wizyty nikogo nie zastano pod wskazanym adresem. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż skarżący ma przyznany dodatek węglowy na terenie gminy O., gdzie zamieszkuje przy ul. [...]. Organ I instancji uznał, że skarżący nie zamieszkuje na terenie gminy miejskiej L. W związku z tym nie kwalifikuje się do przyznania dodatku węglowego. Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141) wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
W odwołaniu skarżący podniósł, że 20 stycznia 2023 r. do toczącego się postępowania przystąpił jego syn – P. B. - jako użytkownik domu w L. przy ul. [...]. Skarżący oświadczył, że działał jako pełnomocnik syna i właściciel nieruchomości. Na etapie składania wniosku ustalił z synem, że to on podpisze wniosek, z powodu niepewności co do procedury dotyczącej dodatku węglowego. Podał, że opierał się na interpretacji ministerialnej, która zakładała, że tylko właściciel może złożyć wniosek o dodatek węglowy. Zarzucił pominięcie interesu prawnego przystępującego. Odnośnie do próby przeprowadzenia wywiadu, oświadczył, że informował organ, że wizyta jest możliwa po godzinach pracy bądź w dniach następnych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z 10 marca 2023 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że organ I instancji zasadnie przyjął, że dodatek węglowy przysługuje jednej osobie w jednym gospodarstwie domowym. Nie ma możliwości by ta sama osoba otrzymała dwukrotnie dodatek węglowy. Uwzględniono, że skarżący bezspornie nie zamieszkuje pod podanym adresem w L. i otrzymał dodatek węglowy na terenie innej gminy, zatem nie jest uprawniony do otrzymania kolejnego dodatku węglowego na terenie gminy L. Kolegium zaznaczyło, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpatrzenie wniosku o dodatek węglowy złożony przez skarżącego, a nie przez syna. Złożoną przez syna skarżącego "korektę wniosku" należałoby potraktować jako nowy wniosek. Dlatego też organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy w nowej sprawie zainicjowanej nowym wnioskiem złożonym przez P. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył, że jego intencją było wnioskowanie o dodatek węglowy w imieniu syna, który w L. przy ul. [...] prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Wskazał na niejasność przepisów w czasie składania wniosku. Przyznał, że sam zamieszkuje w O. i tam uzyskał dodatek węglowy. Jednocześnie podniósł, że w nieznanym skarżącemu trybie organ I instancji nawiązał kontakt z MOPS w O. i uzyskał informację o przyznanym mu dodatku węglowym na adres zamieszkania w O. Zarzucił, że prawidłowo prowadzone postępowanie oparte na prawidłowym wywiadzie środowiskowym, zakończyłoby się w terminie dającym szansę synowi na zachowanie terminu do złożenia wniosku o dodatek węglowy. Podniósł, że wobec licznych wyjaśnień Ministerstwa Klimatu i Środowiska bardzo często zmieniały się wytyczne co do szczegółów procedury rozpatrywania wniosków o dodatek węglowy. Oświadczył, że ponosi w tej chwili negatywne skutki niestabilnie działającej procedury i wadliwie działającego organu meriti.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku sprzeciwu strony skarżącej.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego w L. przy ul. [...] stanowił art. 2 cytowanej ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 ust.1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przepis ten stanowił prawidłowo podstawę decyzji odmownej organu I instancji z 26 października 2022 r., wobec ustalenia, że skarżący nie dokonał wymaganego tym przepisem zgłoszenia do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dopiero po wydaniu tej decyzji, w dniu 27 października 2022 r. uchwalona została zmiana niniejszej ustawy, która weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Nowela ta dodała ust. 15 g, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Ponieważ nowy przepis zaczął obowiązywać na etapie postępowania drugoinstancyjnego, prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że ma on zastosowanie w sprawie i zwrócił sprawę organowi I instancji, który zobowiązany był w związku z tym rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, a więc przeanalizować też pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Działanie organu I instancji było zgodne z prawem, tym samym bezpodstawnie skarżący zarzuca mu nieudolne prowadzenie postępowania. Po ustaleniu braku spełnienia jednej z przesłanek, organ I instancji nie musiał weryfikować pozostałych. Dopiero po zwrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia, kiedy przepisy umożliwiały już przyznanie dodatku mimo niezgłoszenia źródła ogrzewania do ww. ewidencji, okazało się konieczne sprawdzenie innych przesłanek.
Z treści przytoczonego art. 2 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że dodatek węglowy przysługuje gospodarstwu domowemu na cele grzewcze. W myśl art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Ust. 6 art. 2 stanowi, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Na zasadzie art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek.
Z treści tych przepisów wynika, że aby dodatek węglowy mógł zostać przyznany wnioskodawca musi zamieszkiwać oraz gospodarować w budynku, na którego ogrzewanie ma zostać przyznany dodatek. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Należy zatem uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej normy prawnej świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało bezspornie, że ani w dacie składania wniosku, ani później skarżący nie zamieszkiwał w budynku jednorodzinnym pod wskazanym adresem w L. Nie przysługiwał mu więc dodatek węglowy na ogrzewanie tego budynku.
Sam skarżący przyznał, że zamieszkuje w O. i otrzymał w tej gminie dodatek węglowy na ogrzanie budynku, w którym prowadzi gospodarstwo domowe. Oświadczenie takie złożył jednak dopiero po tym, jak organ sam zweryfikował jego twierdzenie o zamieszkiwaniu w L. i zawiadomił go o poczynionych ustaleniach. Zgodnie z art. 2 ust. 15a pkt 3 ustawy o dodatku węglowym (dodanym ustawą zmieniającą z dnia 15 września 2022 r. - Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 - obowiązującą od 20 września 2022 r.) dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Na podstawie tego rejestru organ I instancji ustalił, że skarżący jest zameldowany w O. i zasadnie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym zwrócił się z zapytaniem do MOPS w O. (pismem z 5 grudnia 2022 r.), czy w tej gminie skarżący ubiegał się o dodatek węglowy.
Uzyskana odpowiedź potwierdza, że skarżący nie zamieszkuje w L, gdyż został mu przyznany dodatek węglowy w miejscu prowadzenia gospodarstwa domowego w O. Na potrzeby zaś niniejszej ustawy, jak zaznaczył prawodawca, należy przyjmować, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego (art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym). Skarżący nie mógł się więc ubiegać o kolejny dodatek węglowy na ogrzanie nieruchomości, w której nie prowadzi gospodarstwa domowego.
Od początku obowiązywania ustawy o dodatku węglowym brzmienie art. 2 ust. 6 i 12 jest niezmiennie takie samo. Dlatego w dacie składania przedmiotowego wniosku (7 wrzesień 2022 r.) skarżący nie powinien mieć wątpliwości, że nie będzie mu przysługiwał dodatek węglowy na budynek w L, w którym nie zamieszkuje i nie gospodaruje.
Nie można uwzględnić twierdzeń skarżącego, że wniosek złożył w imieniu syna. Nie ma ku temu żadnych podstaw. We wniosku skarżący wyraźnie wskazał siebie jako wnioskodawcę. Ani razu nie wymienił syna dopóki organ I instancji nie zawiadomił go o zgromadzonym materiale dowodowym i poczynionych ustaleniach. Ze składanych do tego czasu pism skarżącego wynikało, że to on z żoną zamieszkują w L. Termin wywiadu środowiskowego został ustalony ze skarżącym, który podał, że wywiad zostanie przeprowadzony z żoną. Tym samym organ I instancji nie miał żadnych danych, które pozwalałyby stwierdzić, że pod podanym adresem w L zamieszkuje wyłącznie syn skarżącego. Deklarowana korekta wniosku co do osoby wnioskodawcy była niedopuszczalna z tej przyczyny, że zgodnie z art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego mógł być złożony w terminie do 30 listopada 2022 r. Wnioski złożone po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 10 ustawy o dodatku węglowym).
Gdyby skarżący rzetelnie poinformował organ na początku postępowania, że zamieszkuje w O i tam ubiegał się o dodatek węglowy, organ I instancji mógłby wcześniej wydać decyzję odmowną. Tylko własnemu działaniu skarżący może przypisać czas trwania postępowania. Nic nie stało też na przeszkodzie, aby syn samodzielnie wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego, jeżeli prowadzi gospodarstwo domowe w L. Zaniechanie w tym względzie nie może usprawiedliwiać błędna interpretacja przepisów. Żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nigdy nie uzależniał przyznania tego prawa od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe.
Z podanych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.