Uzasadnienie
Rada Gminy Srokowo podjęła w dniu 27 maja 2011 r. uchwałę Nr VIII/33/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm) dalej jako: "u.p.p.r.".
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 3 i § 4 ust. 2, § 3, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3, § 6 ust. 4 załącznika do uchwały Nr VIII/33/11. Zarzucił jej naruszenie:
- - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie z 20 czerwca 2002 r." poprzez wskazanie, że obsługę administracyjno-techniczną Zespołu Interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Srokowie, podczas gdy zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 3 u.p.p.r. poprzez określenie składu Zespołu Interdyscyplinarnego w sposób niezgodny z treścią art. 9a ust. 3 u.p.p.r., między innymi poprzez pominięcie włączenia do składu kuratorów sądowych oraz wskazanie nieistniejącego Rewiru Dzielnicowych w Srokowie;
- - art. 9a ust. 6 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. poprzez określenie sposobu wyboru Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, których ziszczenie skutkuje koniecznością odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;
- - art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. Z § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. poprzez powtórzenie, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych działają w ramach swoich obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie normy wyrażonej w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 1 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. poprzez wskazanie uprawnienia do przetwarzania danych osobowych, co stanowi powtórzenie art. 9c ust. 1 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 2 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. poprzez wskazanie, ze członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych są zobowiązani do zachowania poufności wszelkich informacji mi danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowi powtórzenie zapisu ustawowego;
- - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. poprzez wskazanie, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych przed przystąpieniem do wykonywania czynności składają Wójtowi Gminy Srokowo oświadczenie o treści zgodnej z art. 9c ust. 3 u.p.p.r., co stanowi powtórzenie regulacji ustawowej;
- - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie dodatkowej przesłanki natychmiastowego odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Srokowo wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie. Wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi Prokuratora Rada Gminy uznała podniesione zarzuty skargi za uzasadnione. Wobec tego uchwałą z dnia 25 czerwca 2020 r. Nr XXI/120/2020 Rada Gminy Srokowo określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jednocześnie w § 2 tej uchwały stwierdziła o utracie mocy dotychczasowej uchwały z dnia 27 maja 2011 r. NR VIII/33/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało jednak umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest aktem normatywnym, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter mają z kolei normy prawne, które określają adresata przez wskazanie jego cech, nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może dotyczyć także odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane albo zakazywane postępowanie powinno dotyczyć pewnych, z reguły powtarzalnych, okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak i niektóre ich kategorie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, w świetle którego adresatem aktu prawa miejscowego jest szeroki krąg podmiotów, którego określenie możliwe jest jednak w pewien sposób, oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, LEX nr 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym wskazać, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny w CBOSA). Akty ustrojowe dzielą się ponadto na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (dostępny w CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów.
Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zaskarżona uchwała zawiera w większości normy prawne o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu Interdyscyplinarnego. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym akcie administracyjnym zawarto również normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, mogących wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego.
W niniejszej sprawie Sąd nie mógł jednak skontrolować ww. uchwały, bowiem po wniesieniu skargi przez Prokuratora Rada Gminy Srokowo w dniu 25 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXI/120/2020 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która stosownie do zapisu § 4 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego. Wskazana wyżej uchwała weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2020 r., opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2020 r. poz. 3282. W § 2 tejże uchwały zapisano, że traci moc uchwała z 27 maja 2011 r. Nr VIII/33/11.
Ponadto w świetle § 4 uchwały z 25 czerwca 2020 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Tym samym w chwili obecnej uchwała z 27 maja 2011 r. jest już wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zatem w ocenie Sądu niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Skutek ten jest zatem dalej idący niż uchylenie uchwały, które działa jedynie ex nunc, tj. od daty uchylenia (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, dostępne w CBOSA).
Taki przypadek nie zachodził jednak w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji o umorzeniu postępowania, gdyż stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe.