Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie wywiódł skargę na uchwałę nr XXXV/179/17 Rady Miejskiej w Pieniężnie z 28 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Pieniężno, w części dotyczącej § 7 Załącznika nr 1 do uchwały.
Wspomnianej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w ten sposób, że w zaskarżonym akcie prawa miejscowego:
- - w rozdziale VI w § 7 Załącznika nr 1 do uchwały wprowadzono zapis, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz innych terenach przeznaczonych do wspólnego użytku.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 Załącznika nr 1 do uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ pozostawił ją do uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289) - zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy.
W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn.. akt II SA/Wr 585/06; orzeczenie dostępne w CBOSA), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (sygn. akt II OSK 1930/09; orzeczenie dostępne w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Tym samym skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych.
Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja.
Należy podzielić stanowisko skarżącego, że w § 7 załącznika do uchwały, w którym uchwalono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami.
§ 7 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.
Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest też doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ustawodawca wskazał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przyjąć należy, że przepisy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, muszą być precyzyjnie sformułowane.
Podobnie zasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe przyjęcie nakazu usuwania zanieczyszczeń. Przepis § 7 ust. 2 załącznika jest ogólny i nie wskazuje w istocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zanieczyszczeniem terenów wymienionych w ustawie. Należy jednak nadmienić, że wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, przepis ten nie stanowi o obowiązku natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń.
Mimo to przepis ten, w taki sposób skonstruowany jak w uchwale, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W sposób nieprecyzyjny formułuje on obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęczeniem "zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta". Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej.
Ponadto wskazać trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, odnosi się jedynie do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca więc wskazał niejako przedmiotowo nieruchomości, które winien obejmować regulamin, określając je mianem terenów służących do wspólnego użytku. Tymczasem w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały zmodyfikowano treść tego przepisu wskazując, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz innych terenach przeznaczonych do wspólnego użytku."
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że powtórzenie regulacji bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie.
W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.