Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 października 2021 r., działająca z upoważnienia Wójta Gminy D. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt"), przyznała E. Z. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności tj. synem F. Z. od dnia 21 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1 971 zł miesięcznie, a od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w kwotach ustalonych w drodze obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona w dniu 21 października 2021 r., złożyła do Urzędu wniosek o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia nad synem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w wyniku odwołania przez Sąd Rejonowy w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w dniu 15 października 2021 r., sygn. akt IV U 240/21. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż spełnione są przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2021 r.
W odwołaniu, złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, strona zarzuciła, że nie zostało uwzględnione prawo do wyrównania świadczenia, a składając wniosek o przyznanie świadczenia była osobą bezrobotną ze względu na stałą konieczność opieki nad dzieckiem. Sprawa o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna spowodowała, że musiała podjąć zatrudnienie ze względu na brak decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 11 maja 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium’, "organ odwoławczy"), utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy w całości.
Organ odwoławczy wskazał, że stwierdził konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokładne ustalenie i wskazanie wszystkich czynności wraz z ich wymiarem, jakie strona wykonuje w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem z jednoczesnym ustaleniem, czy czas poświęcany na opiekę uzasadnia niepodejmowanie zatrudnienia. Kolegium wniosło o dokładne ustalenie, w jakich godzinach syn przebywa w szkole wraz z przedstawieniem planu lekcji oraz wyjaśnieniem, czy korzysta on z zajęć świetlicowych i w jakich godzinach, a jeśli nie – o podanie przyczyn. Stwierdzono, że od marca do czerwca 2021 r. syn uczęszczał do [...] klasy szkoły podstawowej i matka wskazała, że zaczynał lekcje w godz. 7-8, a kończył między 12.35 a 14.40. Ustalono też, że ojciec dziecka mieszka w tym samym bloku, ale ze względu na pracę, nie może podjąć nad nim opieki.
Matka dziecka w okresie, gdy jest ono w szkole, robi zakupy i przygotowuje posiłek, a po południu odrabia z dzieckiem lekcje i zajmuje się pracami w domu. Syn nie uczestniczy w zajęciach świetlicowych, ponieważ źle je znosił. W ocenie Kolegium, okoliczności sprawy nie stanowią uzasadnienia dla ustalenia prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2021 r., liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, co nastąpiło 16 lutego 2021 r. i zakończyło się wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia 15 października 2021 r. Następnie strona, z zachowaniem terminu 3 miesięcy, tj. 21 października 2021 r., złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia za sporny okres. Wynikający z ustaleń stanu faktycznego zakres czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad synem w okresie od 1 lutego 2021 r. do 4 lipca 2021 r. nie może zostać uznany, w ocenie Kolegium, za uniemożliwiający podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Tym bardziej, że w procesie opieki bierze udział również ojciec, a nadto pomocy udziela siostra i sąsiadka, które sprawowały opiekę nad dzieckiem w okresie od 5 lipca do 30 września 2021 r. Strona była w stanie podjąć zatrudnienie w okresie oczekiwania na orzeczenie o niepełnosprawności, co dowodzi, że nie kolidowało to z zatrudnieniem. Zdaniem organu odwoławczego, wykonywanie czynności opiekuńczych przez stronę nie wykluczało możliwości podjęcia zatrudnienia w okresie nieobjętym orzeczeniem organu pierwszej instancji.
Kolegium nie znalazło więc podstaw do rozszerzenia prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego do 4 lipca 221 r., gdyż w tym okresie nie zaistniały skuteczne podstawy ustawowe do jego przyznania.
W skardze na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, E. Z. zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy organ odwoławczy powinien był wydać decyzję, w której przyzna wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lutego do 4 lipca 2021 r.;
- 2. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.
z 2022 r., poz. 615) i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie należy się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego do 4 lipca 2021 r.
W uzasadnieniu strona wskazała, że w okresie, kiedy pracowała, bardzo wspierała ją siostra, która z nią zamieszkiwała, ale po wakacjach była zmuszona ze względu na rodzinę wrócić do domu. Gdy zabrakło pomocy siostry, a syn wrócił do szkoły, zaczęły pojawiać się liczne problemy z emocjami i organizacją dnia codziennego syna. Po przyjrzeniu się kondycji fizycznej i psychicznej syna, strona złożyła wypowiedzenie z pracy, uznając, że taka sytuacja jest szkodliwa dla rodziny.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części dotyczącej nieprzyznania świadczenia za okres od 1 lutego do 4 lipca 2021 r. do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie.
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2a u.ś.r. - jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Wniosek o ustalenie niepełnosprawności strona złożyła w dniu 16 lutego 2021 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 21 października 2021 r. Tym samym, przedmiotową sprawę należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wyroku Sądu Rejonowego w O. IV Wydział Cywilny z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt IV U 240/21 wynika, że F. Z. (syn skarżącej) został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia 15 kwietnia 2023 r. i wymaga koniczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień osoby drugiej w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lutego do 4 lipca 2021 r. wskazał zakres czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad synem w okresie nieobjętym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Tym bardziej, że w procesie opieki bierze udział ojciec mieszkający w tym samym budynku, a ponadto strona korzystała z pomocy siostry i sąsiadki. Ponadto, skarżąca podjęła pracę w okresie oczekiwania na orzeczenie w sprawie niepełnosprawności.
W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w ocenie tutejszego Sądu, ocena taka jest nieprawidłowa.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej lub jej nie podejmują, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma więc faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji, a więc organ, który przeprowadził w sprawie wywiad środowiskowy, nie zakwestionował zakresu sprawowanej przez stronę opieki i konieczności jej sprawowania, przyznając świadczenie od dnia 1 października 2021 r.
Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres tej opieki, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Organ odwoławczy, co prawda, pismem 15 grudnia 2021 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji m.in. o przeprowadzenie wnikliwego i szczegółowego rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez dokładne ustalenie wskazanie wszystkich czynności, jakie strona wykonuje w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, ze wskazaniem ich wymiaru i wskazanie, czy czas, który poświęca dziecku uzasadnia rezygnację z pracy lub niepodejmowanie zatrudnienia.
Kolejnym pismem, z dnia 3 lutego 2022 r., Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie wywiadu środowiskowego, poprzez dokładne ustalenie, w jakich godzinach syn strony przebywa w szkole wraz z przedstawieniem planu lekcji oraz wyjaśnieniem, czy korzysta z zajęć świetlicowych i w jakich godzinach, a jeśli nie – podanie przyczyn.
W wywiadzie środowiskowym z dnia 5 stycznia 2022 r., organ pierwszej instancji opisał czynności wykonywane przez stronę przy dziecku przed jego pójściem do szkoły, w czasie pobytu w szkole i po powrocie z niej. Wskazano, że syn ma problemy z samodzielnym odrabianiem prac domowych. Ma lęk i boi się zostać sam. Skarżąca zrezygnowała z pracy po pojawieniu się lęków u syna. Ojciec dziecka nie jest w stanie podjąć się opieki, ponieważ pracuje. Latem przy dziecku pomagała siostra i sąsiadka, dlatego skarżąca podjęła pracą. Syn nie może zostać sam w domu.
W piśmie z dnia 10 lutego 2022 r., skarżąca podała plan lekcji syna, wskazała, że uczęszczał od marca do czerwca 2021 r. do [...] klasy szkoły podstawowej. Wskazała, że syn samodzielnie nigdzie nie wychodzi. Podniosła, że przez pandemię często były lekcje zdalne i wtedy zajmowała się synem przez cały dzień od siedzenia z nim na lekcjach do bycia gdzieś w pobliżu. W pierwszych latach syn czasem korzystał z zajęć świetlicowych, ale bardzo źle to znosił, ponieważ nie lubi dużych skupisk ludzi i hałasu.
Z powyższych ustaleń organu nie wynika w żaden sposób, jak wyglądała sytuacja z nauczaniem w okresie od lutego do czerwca 2021 r. Skarżąca podniosła, że lekcje wówczas często odbywały się zdalnie i musiała w nich uczestniczyć. Organ nie zbadał tych okoliczności, pomimo iż rzeczywiście, od września 2020 r. do 31 maja 2021 r. gros lekcji w klasach powyżej I-III odbywało się jako kształcenie na odległość. Organ w wywiadzie opisał natomiast stan faktyczny z chwili przeprowadzenia wywiadu.
Organ powinien więc ustalić powyższe okoliczności, bowiem – jak wskazała sama skarżąca – musiała ona być z synem podczas lekcji prowadzonych na odległość.
Należy mieć zaś na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej – w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności – może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, LEX nr 3171662).
Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny dokonać ustaleń, co do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą – przede wszystkim dotyczących braku możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia za sporny okres, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy jest w stanie przeprowadzić postępowanie we wskazanym powyżej zakresie.