Uzasadnienie
Decyzją z "[...]"r. Burmistrz "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił J.P. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 lokale mieszkalne) wraz z przebudową "[...]".
Organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy powołując się na pismo Wydziału Inwestycyjnego Urzędu Miasta "[...]"z 10 września 2019 r., w którym stwierdzono, że: droga gminna ul. "[...]"w zakresie wymagań technicznych i użytkowych jest drogą klasy D (dojazdowa). Z uwagi na warunki terenowe (zwarta zabudowa) nie spełnia ona podstawowych parametrów dla tej klasy drogi określonych w § 7 i § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.), m.in. w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i szerokości pasa ruchu. Proponowana zmiana zagospodarowania terenu na działkach "[...]"przez zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek wielorodzinny w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. "[...]", szczególnie niechronionych uczestników ruchu.
Spowodowane to będzie znacznym zwiększeniem ilości pojazdów z uwagi na mieszkalny charakter nowej zabudowy. Również obecna szerokość jezdni nie jest wystarczająca na wzrost natężenia ruchu, który niewątpliwie nastąpi. Obecnie brak jest możliwości polepszenia bezpieczeństwa pieszych, np. przez budowę chodników i poszerzenie jezdni w celu poprawy wymijania się pojazdów z uwagi na brak możliwości powiększenia pasa drogowego, która wynika z istniejącej zabudowy. Taki stan rzeczy sprawia, że zarządca drogi, kierując się zachowaniem bezpieczeństwa ruchu na możliwie wysokim poziomie, nie może wyrazić zgody na zwiększenie natężenia ruchu na ul. "[...]", do czego proponowana zmiana przyczyni się. Ponadto, w piśmie z 18 lutego 2020 r. stwierdził, że nie jest obecnie możliwe wykazanie, że w wyniku ww. inwestycji nastąpi wzrost natężenia ruchu, gdyż trwa przebudowa przedmiotowego odcinka drogi.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Inwestor zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") przez bezpodstawne uznanie, że teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej,
- - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez odmowę wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie,
- - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", przez uznanie, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku spowoduje zwiększenie natężenia ruchu na ul. "[...]", co doprowadzi do pogorszenia poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym wskazanej ulicy, mimo iż organ w żaden sposób nie udowodnił ani zwiększenia natężenia ruchu w związku z realizacją inwestycji, ani tym bardziej pogorszenia poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym wskazanej ulicy,
- - art. 106 § 1 k.p.a., w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez uznanie, że nie ma możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej dla wnioskowanej inwestycji na zasadach określonych przez Inwestora z uwagi na brak uzgodnienia zarządcy drogi, mimo, iż w sprawie brak jest podstaw do występowania o wskazane uzgodnienie, ponieważ Organ prowadzący przedmiotowe postępowanie jest jednocześnie zarządcą przedmiotowej drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełniało przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i podniosło, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Kwestią sporną jest wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej, to jest czy ma się ona odbywać przez drogi wewnętrzne ("[...]"), czy bezpośrednio z drogi gminnej. Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji gdy organ uzgadniający (zarządca drogi) jest jednocześnie organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy, winien swoje stanowisko w przedmiocie uzgodnienia zamieścić w uzasadnieniu decyzji (art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 u.p.z.p.). Stwierdziło, że organ współdziałający uzgadnia projekt decyzji w zakresie swojej właściwości i nie może wyjść poza określony przez art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako: "u.d.p.", zakres uzgodnienia.
Dokonując więc uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W niniejszej sprawie organ współdziałający nie dokonał uzgodnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., w tym zakresie nie odniósł się zupełnie do przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Wskazał jedynie, że w chwili obecnej nie jest możliwe wykazanie, że w wyniku realizacji wyżej wymienionej inwestycji nastąpi wzrost natężenia ruchu z uwagi na trwającą przebudowę przedmiotowego odcinka drogi. Kolegium oceniło, że skoro organ nie odniósł się do przepisu normującego przedmiotowy zakres uzgodnienia, a odmowę ustalenia warunków zabudowy oparł na przepisie nie mogącym stanowić takiej podstawy, to należało uchylić kontrolowaną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Dodało, że wskazane uchybienie trudno byłoby sanować na etapie postepowania odwoławczego.
Skarżący wniósł sprzeciw do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium. Zarzucił, że bezpodstawnie Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności, zostało dokonane uzgodnienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p.
Skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarł rozważania odnoszące się do kwestii związanych z uzgodnieniem, o którym stanowi ww. przepis, w szczególności rozważył czy planowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Z uzasadnienia wynika wprost, że po przeanalizowaniu warunków technicznych wskazanej ulicy, organ pierwszej instancji wywiódł, że proponowana zmiana zagospodarowania terenu na działkach w istotny sposób wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. "[...]", wskazując na okoliczności uzasadniające zajęte stanowisko. Zdaniem Skarżącego, powyższe przesądza jednoznacznie, że w sprawie doszło do uzgodnienia z zarządcą drogi, który przeprowadził stosowną analizę w celu ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo drogi, którą zarządza.
Nie można zatem czynić zarzutu, że organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał dokonania ustaleń w tym zakresie. Okoliczność tę potwierdza także treść pisma organu pierwszej instancji z 17 lutego 2020 r., w którym wskazano wprost, że wystąpiono do Wydziału Inwestycyjnego zarządzającego gminnymi drogami publicznymi o uzgodnienie dodatkowego włączenia do ul. "[...]". Nie może przesądzać o braku uzgodnienia fakt, iż organ w treści uzasadnienia nie powołał się wprost na przytoczony przepis.
Inwestor stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji przeanalizował wpływ inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a co za tym idzie wyjaśnił podstawę w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia, to nie może budzić wątpliwości, iż nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek koniecznych do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skarżący podkreślił ponadto, że organ pierwszej instancji już czterokrotnie rozstrzygał przedmiotową sprawę (decyzje z "[...]") i każde ze wskazanych rozstrzygnięć okazywało się wadliwe.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).
Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych uwag należy stwierdzić, że zasadnie Inwestor zarzucił, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. co do zasady następuje w drodze postanowienia, przy czym jego aspekty proceduralne reguluje art. 106 k.p.a. Niemniej jednak, ilekroć kompetencje do prowadzenia postępowania "głównego" i do dokonania uzgodnienia są w konkretnym przypadku przypisane do jednego i tego samego organu, tak jak w niniejszej sprawie, tylekroć odrębnego postanowienia uzgadniającego nie wydaje się.
Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że organ pierwszej instancji wystąpił pismem z 21 stycznia 2020 r. do Wydziału Inwestycyjnego Urzędu Miasta "[...]" o uzgodnienie możliwości włączenia do ul. "[...]"ruchu związanego z projektowana inwestycją, dodatkowo bezpośrednio z ul. "[...]". W odpowiedzi, udzielonej pismem z 18 lutego 2020 r., organ podtrzymał stanowisko zajęte w uprzednio prowadzonym postepowaniu, wyrażone w piśmie z 10 września 2019 r. Treść tego pisma przywołał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazał m.in., że przedmiotowa ulica nie spełnia parametrów technicznych przewidzianych dla tej klasy drogi w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i szerokości pasa ruchu. Podniósł też, że proponowana zmian zagospodarowania terenu wpłynie na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa w pasie drogowym tej ulicy, gdyż zwiększy się ilość pojazdów z uwagi na mieszkalny charakter nowej zabudowy.
Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że zakres uzgodnienia z zarządcą drogi wyznacza art. 35 ust. 3 u.d.p., według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Innymi słowy, uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p. powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącej główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA). Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją.
Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.
O ile prawidłowa jest ocena Kolegium, że organ nie dokonał uzgodnienia w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 u.d.p., to nie można podzielić stanowiska, że naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego mogło stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Postępowanie zażaleniowe otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzgodnienia (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. II OSK 2351/14, z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, CBOSA). Skoro w niniejszej sprawie takie odrębne postanowienie, podlegające weryfikacji merytorycznej w administracyjnym toku instancji oraz ocenie sądu administracyjnego, nie zostało wydane, to obowiązkiem Kolegium było zweryfikowanie prawidłowości uzgodnienia zawartego w decyzji. W tym zakresie mieści się nie tylko sama ocena prawidłowości zastosowania, ale także wyrażenie własnego stanowiska w sprawie. Nie jest więc wykluczona możliwość wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia.
W przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą inne przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozważenie, czy decyzję taką można uchylić i orzec reformatoryjnie. Kolegium nie uzasadniło, na czym miałaby polegać trudność w usunięciu jedynego stwierdzonego naruszenia prawa i nie wykazało braku możliwości ewentualnego zastosowania w tym celu art. 136 k.p.a. Jak już podniesiono, organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego.
Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium nie wykazało, że niemożliwe jest zastosowanie art. 136 k.p.a. i uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, która podlegała ocenie Kolegium po raz czwarty.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).