Uzasadnienie
Postanowieniem znak "[...]" z dnia 4 lipca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu administracyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zajął stanowisko jako wierzyciel w sprawie zarzutów zgłoszonych przez M. S. pismem z dnia 25 kwietnia 2002r. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na ścieki wybudowanego samowolnie na działce nr 130/2 w miejscowości J. gm. N., uznając zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż jest wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Obowiązek dokonania rozbiórki wymienionego obiektu wynika z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 sierpnia 1998r. znak: "[...]", a postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w dniu 21 marca 2002r.
Organ argumentował dalej, iż poprzednio wydane postanowienie w sprawie z 17 maja 2002r. zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2002r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji nakazał zbadanie zasadności pierwszego z zarzutów podniesionych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, który wskazywał, że tytuł wykonawczy został wystawiony pomimo dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego w części obowiązku przed terminem doręczenia upomnienia i dalszego realizowania wykonania obowiązku po doręczenia upomnienia.
Odnosząc się do przedstawionego zarzutu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zarzut ten jest w dalszym ciągu nieuzasadniony i bezpodstawny, gdyż oględziny przeprowadzone na nieruchomości będącej własnością M. S. nie potwierdziły dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, ani wykonywania prac rozbiórkowych na wymienionej nieruchomości.
Jednocześnie odnosząc się do pozostałych zarzutów - tj. tytuł wykonawczy dotknięty jest błędem co do osoby zobowiązanej, zastosowany środek egzekucyjny jest niewspółmiernie uciążliwy z uwagi na przedmiot egzekucji i osobę zobowiązaną oraz niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia) ze względu na istnienie wyżej wymienionych zarzutów – organ I instancji wyjaśnił, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w uchylonym przez organ II instancji postanowieniu z 17 maja 2002r.
W zażaleniu złożonym na wymienione postanowienie M. S. wniósł o jego uchylenie wobec oczywistej wadliwości postanowienia. Zarzucił żalący, iż nie jest stroną toczącego się postępowania. W dniu 13 maja 2002r. H. S. powiadomił organ I instancji o wstąpieniu do toczącego się postępowania dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 sierpnia 1998r. w charakterze strony w miejsce M. S. Wskazując na brak zasadności zarzutu niewykonania prac rozbiórkowych dotyczących obiektu budowlanego, żalący podał zakres wykonanych robót. Ponadto żalący poddał w wątpliwość czynności organu I instancji wykonane w oględzinach budynku mających miejsce w dniu 3 lipca 2002r., a polegające na sfotografowaniu osób przebywających na posesji zamiast wykonania dokumentacji fotograficznej obiektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2005r. nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tytułu wykonawczego, ponadto z oświadczenia strony wynika, iż nastąpił zbieg w czasie polegający na doręczeniu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ II instancji argumentował dalej, iż w punkcie trzecim zarzutów żalący wskazuje, iż zastosowany środek egzekucyjny jest niewspółmiernie uciążliwy z uwagi na przedmiot egzekucji i osobę zobowiązaną. Organ I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu skupiając się na udowodnieniu, że zobowiązany nie wykonuje prac rozbiórkowych. Niedopuszczalne jest też stwierdzenie zawarte w postanowieniu organu I instancji, iż organ ten w zakresie zarzutów wymienionych w punkcie 2, 3 i 4 podtrzymuje stanowisko przedstawione w uchylonym postanowieniu z 17 maja 2002r.
Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż wobec wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2003r. Nr 9, poz. 106) organ I instancji winien wystawić upomnienie oraz nowy tytuł wykonawczy zgodnie z załącznikiem do wymienionego rozporządzenia. Po doręczeniu nowego tytułu wykonawczego i jego uprawomocnieniu oraz stwierdzeniu, iż nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany winno być wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji pouczył też żalącego, iż obowiązek rozbiórki uznaje się za wykonany, jeżeli zostaną rozebrane wszystkie elementy obiektu objętego tym obowiązkiem.
W skardze na wymienione postanowienie M. S. wniósł o jego uchylenie w całości wobec oczywistego naruszenia prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do przyjęcia, iż skarżący nie wykonuje obowiązku egzekucyjnego. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez przyjęcia oświadczeń od wszystkich uprawnionych do udziału w postępowaniu. Nie podjęcie postępowania mediacyjnego pomimo zgłoszenia takiej inicjatywy przez stronę postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, po pierwsze wskazać należy, iż stosownie do treści art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zgodnie z art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że organ II instancji rozpoznający zażalenie ma obowiązek stosować się do dyspozycji art. 138 kpa. Z art. 138 § 2 kpa wynika, iż organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 kpa ogranicza więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie do przypadków kiedy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, np. gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie to zostało przeprowadzone, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjęte w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu" (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 7. Wydanie str. 607, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r. II SA 400/81 ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).
W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie określił w jakim zakresie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani też nie wykazał, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, stąd brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wystarczającej podstawy do uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło natomiast stanowić stwierdzenie, że organ I instancji w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów - zawartych w piśmie z dnia 25 kwietnia 2002r. wymienionych w punkcie 2, 3 i 4 - swoje stanowisko wyraził we wcześniejszym postanowieniu z 17 maja 2002r., które zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oczywistym jest, że taki zapis w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji był nieprawidłowy, ale nie mógł on stanowić podstawy uchylenia tegoż postanowienia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się w treści postanowienia do wszystkich zarzutów zawartych w treści pisma z dnia 25 kwietnia 2002r., właśnie poprzez wyjaśnienie, że jego stanowisko zostało zawarte we wcześniej uchylonym postanowieniu. Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i zgodnie z zasadą dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez organy obu instancji, organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, korygując ewentualne błędy popełnione przez organ niższego stopnia w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Organ II instancji nie może ograniczyć się natomiast tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenie wydanego przez organ niższego stopnia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego marginesie 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95 ONSA 1997, Nr 1, poz. 35 oraz z 14 sierpnia 1987r.
IV SA 385/87 opublikowane: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995 str. 280). Na marginesie Sąd zauważa, iż dziwnym jest wytknięcie organowi I instancji, iż skupił się w treści uzasadnienia postanowienia na wykazaniu, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym, skoro właśnie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlane w swym wcześniejszym postanowieniu z 21 czerwca 2002r. uchylającym postanowienie organu I stopnia z 17 maja 2002r. wskazał, iż organ ten ponownie rozpoznając sprawę winien wyjaśnić przede wszystkim, czy skarżący nie przystąpił samodzielnie do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.
Po drugie, Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że w sprawie należy wystawić nowy tytuł wykonawczy według wzoru określonego w rozporządzeniu z 19 grudnia 2002r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 9 poz. 106) i doręczyć go skarżącemu oraz, że dopiero po doręczeniu nowego tytułu wykonawczego i stwierdzeniu braku wykonania obowiązku organ winien nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wprawdzie rozporządzeniem tym określono nowe druki wzorów upomnień oraz tytułów wykonawczych, które obowiązują od 1 lutego 2003r., niemniej jednak nie oznacza to automatycznie, iż w każdym prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wszczętym przed tą datą, organy mają obowiązek wystawić nowe upomnienia oraz tytuły wykonawcze i doręczyć je stronom. Należy przyjąć, iż tytuły wykonawcze oraz upomnienia wydane na podstawie wcześniejszych przepisów przed datą wejścia w życie rozporządzenia są ważne i pozostają w obrocie prawnym.
Dodatkowo wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nie jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 tejże ustawy. Oznacza to, że dopóki postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., który jest w sprawie organem egzekucyjnym nie zostanie zakończone w sposób formalny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie ma konieczności ani możliwości wystawiania nowego tytułu wykonawczego przez wierzyciela i doręczania go bezpośrednio przez wierzyciela skarżącemu. Tytuł wykonawczy stosownie do treści art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doręcza nie wierzyciel, lecz organ egzekucyjny. Organ II instancji rozpoznający więc zażalenie na postanowienie organu będącego wierzycielem w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do tytułu wykonawczego, nie może wyjść poza przedmiot tej części postępowania egzekucyjnego i zajmować się czynnościami, które z mocy ustawy przysługują organowi egzekucyjnemu. Dlatego też kwestie doręczenia tytułu wykonawczego, czy też doręczenia skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie powinno być przedmiotem rozważań organu II instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przede wszystkim rozpoznać zażalenie według przedstawionej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odnosząc się do każdego z podniesionych tam argumentów i rozpoznać po raz drugi zarzuty zgłoszone przez skarżącego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku, gdyby w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Organ II instancji winien też ustalić, czy skarżący jest stroną postępowania co podnosił wielokrotnie w pismach kierowanych do nadzoru budowlanego, w szczególności oceniając treść ugody sądowej z dnia 27 marca 2002r.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.