Uzasadnienie
Uchwałą nr XVII/136/2020 z 26 lutego 2020 r. Rada Gminy Górowo Iławeckie, działając na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.), dalej: "u.c.p.g." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, z późn. zm.), przyjęła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Górowo Iławeckie", stanowiący załącznik do uchwały.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w części dotyczącej: § 3 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów", § 4 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "związana z bieżącą eksploatacją" oraz § 14 ust. 1 załącznika do uchwały.
Zarzucił, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. i pozostałe unormowania tej ustawy, nie upoważniają rady gminy do określania sposobu zbierania i gromadzenia zanieczyszczeń, zatem § 3 Regulaminu w zaskarżonej części, wprowadzający obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, wykracza poza delegację ustawową. Oceniając legalność § 4 ust. 2 zdania pierwszego Regulaminu, zezwalającego na naprawę pojazdów samochodowych związaną z bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości, Wojewoda podniósł, że wprowadzane przez Radę Gminy pojęcie "bieżącej eksploatacji" jest nieostre i niejednoznaczne. Jego użycie narusza zasadę rzetelnej legislacji, zgodnie z którą przepis musi być zrozumiały, tzn. jego adresat musi wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować i nie mieć żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedzieć, w jak sposób go zinterpretować.
Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów, tak jak ma to miejsce przedmiotowym przypadku, gdyż z cytowanego przepisu w żaden sposób nie wynika, jakie konkretnie czynności obsługowe czy też naprawy, są objęte intencją Rady i wpisują się w pojęcie "bieżącej eksploatacji" pojazdu. Odnosząc się zaś do prawidłowości § 14 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym właściciel psa zobowiązany jest do zabezpieczenia posesji w taki sposób, aby uniemożliwić swobodne wydostanie się zwierzęcia poza posesję, stwierdził, że przepis ten wykracza poza kompetencje organu stanowiącego gminy, a nadto odnosi się do materii uregulowanej przepisem rangi ustawowej, gdyż art. 77 Kodeksu wykroczeń penalizuje niezachowanie zwykłych i zalecanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Górowo Iławeckie wniosła o umorzenie postępowania sądowego, gdyż zakwestionowane zapisy w zaskarżonej uchwale zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazała, że na sesji w dniu 26 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXI/180/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Górowo Iławeckie, w której zostały usunięte wskazane w skardze zakwestionowane zapisy w załączniku do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.c.p.g.". Przywołany art. 4 ust. 1 u.c.p.g. przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust.
2. Kompetencje te ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; CBOSA). Tym samym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Zasadnie Wojewoda zakwestionował § 3 Regulaminu, stanowiącego, że właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Górowo Iławeckie zapewniają utrzymanie czystości i porządku części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Treść cytowanego przepisu Regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ww. ustawy, gdyż stanowi kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wskazany zapis Regulaminu powinien określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do wskazywania miejsca składowania takich nieczystości, w szczególności do składowania nieczystości na terenie innej nieruchomości nie służącej do użytku publicznego.
Z tego też powodu Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 3 w zakresie zwrotu: "w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów", jako podjętego z naruszeniem uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g.
Zakwestionowany § 4 ust. 2 Regulaminu, przewiduje że: "Naprawa pojazdów samochodowych związana z bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości jest dozwolona. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; CBOSA). Rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Jak bowiem podano wyżej rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazaniem rodzaju napraw, które mogą być przeprowadzane.
Zatem mając na uwadze tak zakreślony cel w uchwale nie powinno się określać, jakie naprawy mogą być realizowane na podstawie wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnienia. Co więcej, zasadnie Wojewoda zarzucił, że użyty w § 4 ust. 2 regulaminu określenie "związana z bieżącą eksploatacją" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym i jako taki nie może mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Uwzględniając powyższe Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 Regulaminu w zakresie zwrotu "związana z bieżącą eksploatacją".
W § 14 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy przewidziała, że właściciel psa zobowiązany jest do zabezpieczenia posesji w taki sposób, aby uniemożliwił swobodne wydostanie się zwierzęcia poza posesję. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, to jest ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok WSA w Kielcach z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 674/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19; CBOSA). Przy czym, treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, CBOSA). Zasadnie też Wojewoda wskazał, że zakwestionowany przepis wkracza również w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 kodeksu wykroczeń.
W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy gminy zgodził się w całości z zarzutami skargi. Rada Gminy uznała zasadność skargi i uchwałą nr XXI/180/2020 z dnia 25 czerwca 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Górowo Iławeckie (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2020 r., poz. 3319), zmieniła treść § 3 i § 4 ust. 2 usuwając zakwestionowane zwroty oraz uchyliła § 14 Regulaminu, eliminując w ten sposób z obrotu prawnego zaskarżone przepisy Regulaminu. Okoliczność ta jednak nie mogła skutkować umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Mimo iż przed wniesieniem skargi zaskarżone przepisy uchwały zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ stanowiący gminy, to jednak nie czyniło to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności.
Stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia przepis traci moc prawną z dniem wejścia w życie aktu derogującego. Dlatego też uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, CBOSA). Uwzględnić należy bowiem, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, wywoływała skutki prawne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów", § 4 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "związana z bieżącą eksploatacją", § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.