Uzasadnienie
Decyzją z 1 kwietnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku M. i S.P. (dalej: "wnioskodawcy"), stwierdziło nieważność w całości decyzji Wójta Gminy Giżycko (dalej: "Wójt") z 3 kwietnia 2020 r., ustalającej na wniosek [...] (dalej: "inwestor", "spółka") lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...].
Po rozpoznaniu wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 30 lipca 2021 r., Kolegium uchyliło w całości ww. decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 3 kwietnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., II SA/Ol 797/21, po rozpoznaniu skargi wnioskodawców na ww. decyzję Kolegium, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Kolegium na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd stwierdził, że Kolegium zasadniczą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji poświęciło rozważaniom, dlaczego – w jego ocenie – w sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, pomijając zupełnie kwestie związane z prowadzonym postępowaniem nadzwyczajnym. Kolegium przyznało, że wydając decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego Wójt oparł się wyłącznie na danych zawartych we wniosku i kwalifikacji, nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń, co jednak w ocenie Kolegium nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Poza skwitowaniem, że skład orzekający nie podziela stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z 1 kwietnia 2021 r. i stwierdzeniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, w uzasadnieniu nie podano żadnych argumentów wyjaśniających, dlaczego – w ocenie składu orzekającego – niedokonanie przez Wójta własnych ustaleń i oparcie się przez ten organ wyłącznie na danych zawartych we wniosku i kwalifikacji przedsięwzięcia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Sąd zauważył, że w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcie powinno być poparte na tyle szczegółową oceną, by móc z całą pewnością odeprzeć zarzuty co do wskazywanego przez skarżących charakteru inwestycji, czego ponownie rozpatrując sprawę Kolegium nie uczyniło.
W konsekwencji, Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję tego organu z 1 kwietnia 2021 r., uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn, dla których należało zakwestionować tę decyzję. Ta wada decyzji utrudnia również kontrolę jej legalności przez Sąd.
Decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 1 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaznaczyło, że na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związane ww. wyrokiem WSA. Stwierdziło, że prawidłowo zbadało i ustaliło interes prawny wnioskodawców w niniejszym postępowaniu. Wskazało, że w decyzji z 1 kwietnia 2021 r. przedstawiło istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem niecelowe jest powtarzanie zawartych tam argumentów. Oceniło, że w ww. decyzji Kolegium prawidłowo ustaliło, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniło pojęcie "rażącego naruszenia prawa", podkreślając m.in., że rażące naruszenie prawa zaistnieje, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni, a ponadto obowiązywanie decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
Kolegium zacytowało ponadto treść art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 59 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.". Wywiodło z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), że wskazanie parametrów technicznych inwestycji jest obligatoryjnym elementem wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, a czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z uwagi na jej oddziaływanie na środowisko i zaliczenie do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium przyznało, że Wójt ustalił parametry planowanej inwestycji takie jak liczba anten, moc promieniowania poszczególnych anten, wysokość ich zawieszenia czy pochylenie wiązek anten sektorowych (tilt). Zarzuciło jednocześnie, że organ ten nie przeanalizował oddziaływania inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza na miejsca dostępne dla ludzi. Kolegium stwierdziło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem mogącym, w zależności od jego parametrów, zostać zaliczonym do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzuciło, że Wójt nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, gdyż jedynie w pkt. 2 ppkt. 2 lit. a decyzji odniósł się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko.
W ocenie Kolegium, było to niewystarczające, gdyż nie wiadomo, na jakiej podstawie Wójt doszedł do tego przekonania i czy poprzestał na zapewnieniach inwestora zawartych we wniosku o ustalenie lokalizacji. W konsekwencji Kolegium oceniło, że skoro Wójt nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, nie zweryfikował przedmiotu ani zakresu planowanej inwestycji, nie zbadał jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie wskazał przepisów, na podstawie których uznał, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.
Kolegium podniosło ponadto, że stwierdzone naruszenie dotyczy przepisu prawa materialnego, które z uwagi na swój ciężar gatunkowy wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności. Zaznaczyło, że wpływ na rozstrzygnięcie miała również zasada zaufania obywateli do państwa, gdyż obywatele muszą mieć podstawy faktyczne, by wierzyć, że "organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a nie pod dyktando prywatnych, majętnych podmiotów, realizujących komercyjne projekty".
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
- - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 i art. 72 u.ś.r. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wójt niedostatecznie dokładnie zbadał wpływ inwestycji na środowisko, w sytuacji gdy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych pozytywnie uzgodnili lokalizację inwestycji;
- - art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że Kolegium nie wykazało ani nie zbadało, jaki jest interes prawny wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów;
- - art. 8 §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierówne traktowanie stron postępowania.
Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu skargi, że przed wydaniem przez Wójta kwestionowanej decyzji, jej projekt został pozytywnie uzgodniony m.in. z RDOŚ, który jest również organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuciła, że Kolegium całkowicie pominęło powyższe i fakt, że RDOŚ miał wgląd w dokumentację przedłożoną z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie wnosił do niej żadnych uwag. Podkreśliła ponadto, że art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. nie korespondują z zarzucanymi naruszeniami.
Co więcej żaden z tych przepisów nie ustala listy parametrów technicznych, jakie skarżący winien załączyć do wniosku oraz w oparciu o jakie organ winien przeprowadzać badanie wpływu inwestycji na środowisko. Spółka wywiodła również, że Kolegium błędnie przeciwstawiło interes skarżącej z interesami lokalnej społeczności, podczas gdy wznosząc stację bazową telefonii komórkowej, skarżąca realizuje i zaspokaja potrzeby tej lokalnej społeczności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania powinno być wyłącznie ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, gdyż nie wymaga wykładni prawa.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostają poza zakresem orzekania. Konieczność wyeliminowania decyzji w tym trybie musi dotyczyć ustalenia w niej nie jakichkolwiek wad, ale wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia też wymaga, że stwierdzenia nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie budzi najmniejszych wątpliwości (zob. wyrok NSA z 30.07.2019 r., II OSK 1652/18).
Niniejsza sprawa podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z cytowanego przepisu wynika, że organy administracji i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Oznacza to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Taki skutek może spowodować również zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również należy, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej.
Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może w związku z tym polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II GSK 1261/21, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16).
Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku tut. Sądu z 7 grudnia 2021 r., II SA/Ol 797/21, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było zweryfikowanie, czy Kolegium wykonało wskazania co do dalszego orzekania sformułowane w tym prawomocnym wyroku. Sąd stwierdził w uzasadnieniu ww. wyroku, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Kolegium poza skwitowaniem, że nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji z 1 kwietnia 2021 r. i stwierdzeniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, nie podało żadnych argumentów wyjaśniających, dlaczego – w ocenie składu orzekającego Kolegium – niedokonanie przez Wójta własnych ustaleń i oparcie się wyłącznie na danych zawartych we wniosku i kwalifikacji przedsięwzięcia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Sąd zauważył, że w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzygnięcie powinno być poparte na tyle szczegółową oceną, by móc z całą pewnością odeprzeć zarzuty co do wskazywanego przez skarżących charakteru inwestycji, czego ponownie rozpatrując sprawę Kolegium nie uczyniło.
Kolegium zostało więc zobligowane do precyzyjnego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Oceniając uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu nie można stwierdzić, aby Kolegium zastosowało się do wytycznych Sądu, zawartych w ww. wyroku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło kategorycznie, że Wójt "nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, nie zweryfikował przedmiotu ani zakresu planowanej inwestycji, nie zbadał jej cech, której mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie wskazał przepisów, na podstawie których uznał, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Ta ocena jednak nie koresponduje z ustaleniami zawartymi w punkcie 2.1 sentencji ocenianej decyzji lokalizacyjnej, w szczególności lit. e, gdzie wskazano parametry minimalnego i maksymalnego pochylenia wiązek anten sektorowych A1, B1, C1, na określonych azymutach, przy konkretnej wysokości zawieszenia, kącie pochylenia, równoważnej mocy promieniowania (EIRP). Do tych ustaleń decyzji Kolegium nie odniosło się (pominęło je), a są to jedyne relewantne prawnie okoliczności faktyczne w niniejszym postępowaniu.
Nadto, ocena skarżonej decyzji w pozostałym zakresie powinna zostać dokonana w zestawieniu ze stanowiskiem Wójta wyrażanym w pismach z 19 kwietnia 2021 r. i 25 maja 2022 r., w szczególności w zakresie wyjaśnień, że praktyka organu polega (także w analizowanej sprawie) na przeprowadzeniu oceny kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem wymagań w zakresie uprzedniego wymogu uzyskania decyzji środowiskowej. Jak wskazał Wójt, wniosek jest analizowany przez pracownika merytorycznego prowadzącego postępowania administracyjne z zakresu ochrony środowiska, a osoba podpisująca decyzję lokalizacyjną posiada również pełnomocnictwo do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, w związku z tym jest umocowana do działania w imieniu Wójta w zakresie przeprowadzania ocen przedsięwzięć na środowisko. W sytuacji konieczności kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej organ wzywa wnioskodawcę do przedłożenia decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sytuacji organ po dokonaniu analizy nie stwierdził konieczności uzyskania decyzji środowiskowej i w pkt 2a decyzji zawarł stosowne stwierdzenie.
Do tych okoliczności – jedynie istotnych w aspekcie przesłanek nieważności – analizowana decyzja w ogóle się nie odnosi, czym także nie dopełnia wskazań zawartych w ww. wyroku, naruszając art. 153 p.p.s.a. Powyższe na tle niniejszej sprawy nabiera bardziej szczególnego znaczenia z uwagi na nadzwyczajny tryb procedowania, w którym Kolegium prezentuje skrajnie biegunowe rozstrzygnięcia w aspekcie rażącego naruszenia prawa, w ogóle nie oceniając badanej w tym postępowaniu decyzji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 i art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z 1 kwietnia 2022 r.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.