Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Burmistrz "[...]" (dalej organ I instancji) odmówił Z.K. (skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na niepełnosprawną matkę H. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że świadczenie może być przyznane jeżeli niepełnosprawność powstała przed 18. ewentualnie 25. rokiem życia. Nadto skarżący w 1999 r. został uznany za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i z tego tytułu pobiera rentę rolniczą. W dniu 26 czerwca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak dotychczas nie dokonano zmian ustawodawczych. Dlatego też skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji odwołanie wywiódł skarżący, który stwierdził, że decyzja nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17. Przepis, na który powołuje się organ stracił moc na podstawie orzeczenia Trybunału z dniem 9 stycznia 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, iż w świetle wyroku, Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku (sygn. akt K 38/13), nie podziela poglądu organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia może być data powstania niepełnosprawności.
Jednocześnie Kolegium powołało się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w sprawach I OSK 2593/16 oraz I OSK 2407/16, że wyrok Trybunału, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji i w odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją.
Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia przedmiotowa, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez powyższej przesłanki.
Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane skarżącemu, ponieważ w sprawie zachodzi inna przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Skarżący pobiera bowiem rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy jedynie rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skutków tego wyroku nie należy odnosić do skarżącego, ponieważ pobierana przez niego renta rolnicza jest świadczeniem odrębnym niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy i wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.
W motywach skargi podzielono stanowisko Kolegium, co do niemożliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności. Skarżący nie zgodził się natomiast z wywodami Kolegium dotyczącymi wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. W oparciu o teść wyroku można bowiem w ocenie skarżącego bronić tezy, że każdy rencista powinien być uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, bo różnicowanie osób pobierających renty nie byłoby sprawiedliwe i stanowiłoby jedynie kolejne różnicowanie opiekunów. W dalszej części skargi poddane zostało krytyce uzasadnienie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, sąd nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" z "[...]" r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z "[...]" r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach procedury odwoławczej słusznie nie podzieliło argumentacji organu I instancji, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
W tej sytuacji zasadnym jest stwierdzenie, że w ocenie organu odwoławczego jedyną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było to, że otrzymuje on rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym (przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.).
Wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Sąd podziela poglądy prawne dotyczące wykładni cytowanego przepisu w przedstawione orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). We wskazanych wyrokach podkreślana jest potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych.
Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA).
W orzecznictwie zauważa się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącego renty rolniczej. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).
Wymaga zauważenia, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), u.ś.r., może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), u.ś.r., naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 w sprawie SK 2/17, jak trafnie wskazuje Kolegium, jest wyrokiem zakresowym, dotyczącym opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Sąd podziela jednak stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).
Przy wykładni omawianego przepisu należy mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Rozpoznając sprawę organy administracji skupiły się na przesłankach negatywnych uniemożliwiających przyznanie świadczenia w ogóle nie rozważając tego, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd obecnie w żadnym stopniu nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia organów w tym zakresie.
Tym niemniej zwrócić należy uwagę na to, że w przypadku pozytywnych ustaleń dla skarżącego w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec dwa poglądy. Jeden z nich stwierdza, że w takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne powinno być wypłacane w pełnej wysokości po zawieszeniu prawa do emerytury (renty), z drugiego natomiast stanowiska wynika, iż winno być ono wypłacane w wysokości różnicy między wielkością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną rentą. W obu tych przypadkach konieczna jest jednak stosowna informacja, ze strony organu dla osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę o czym skarżący został powiadomiony w piśmie z 15 lipca 2020 r., doręczonym w dniu 21 lipca 2020 r., od którego zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W tak liczonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.