Uzasadnienie
Rady Gminy "[...]"podjęła "[...]"r. uchwałę nr "[...]"w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora "[...]".
R.P. (dalej: "Skarżący") zaskarżył do tut. Sądu ww. uchwałę w części graficznej dla obszaru obejmującego działkę nr "[...]" oraz w części tekstowej dla § 6 w zakresie obowiązywania go dla obszaru obejmującego ww. działkę.
Zarzucił, że w zaskarżonej części uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt. 1, 7 i 9 w zw.
art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717), dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności Skarżącego przez zmianę przeznaczenia jego nieruchomości z zabudowanej na parking służący wyłącznie osobom trzecim. Skarżący stwierdził, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego przez co w sposób istotny i nieproporcjonalny do zamierzonego celu ograniczyła jego prawo własności, gdyż pozbawiła go możliwości korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (tj. brak możliwości wykorzystania działki na cele budownictwa czy zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób).
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie od Rady Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podał m.in., że jest współwłaścicielem ww. działki. Zaznaczył, że 20 kwietnia 2020 r. bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą w zaskarżonym zakresie. Podniósł, że w konsekwencji zakwestionowanych ustaleń planu, ww. działka znajduje się na terenie parkingu z zakazem lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. Parking przewidziano w planie miejscowym w miejscu po budynku mieszkalnym, który miałby zostać wyburzony. Budynek ten w kwietniu 2017 r. spłonął i od tego czasu działka jest niezabudowana.
Skarżący podejmował działania w celu odbudowy budynku, bezskuteczne z uwagi na zaskarżone postanowienia planu miejscowego. W związku z powyższym, od 2018 r. również bezskutecznie nakłaniał organy gminy do podjęcia inicjatywy w celu zmiany planu w spornym zakresie. Zaznaczył, że Rada Gminy w Analizie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 28 grudnia 2016 r. (uchwała nr "[...]") wskazywała na potrzebę dokonania zmian w planie. Skarżący podkreślił, że nie jest i nie będzie zainteresowany budową i utrzymaniem parkingu na użytek osób trzecich na przedmiotowej działce. Ocenił, że działka nadaje się do zabudowy i zagospodarowania na cele mieszkaniowe lub usługowe. Dodał, że zaplanowanie funkcji parkingowej dla tej nieruchomości znacząco zmniejsza jej użyteczność i wartość, gdyż przeznaczenie działki pod parking uniemożliwia w zasadzie jej zbycie. Skarżący podniósł również, że plan miejscowy obowiązuje prawie 16 lat, a przez ten czas Gmina nie podjęła żadnych kroków zmierzających do jego realizacji.
Skarżący stwierdził, że opisane naruszenie jego interesu prawnego nie mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Dodał, że Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła w uchwale konieczności tak daleko idącej ingerencji w jego prawo własności, a ponadto nie wykazała, że przeznaczenie znaczącej części jego działki pod budowę parkingu jest rozwiązaniem koniecznym dla zaspokojenia potrzeb interesu publicznego. Skarżący podniósł, że w toku procedowania nad planem, pismem z 30 maja 2001 r. informował organ gminy o swoich zamierzeniach dotyczących nieruchomości posiadanych w przedmiotowym obrębie. Wskazał, że planuje remont istniejącego budynku i zmianę sposobu jego użytkowania na handlowy. Organ nie ustosunkował się do tych uwag i nie uwzględnił ich w planie.
Skarżący zaznaczył, że nie rozważono alternatywnego usytuowania parkingu, mimo że w ww. piśmie wskazywał, że zamierza zorganizować parking na innych swoich działkach, znajdujących się po przeciwnej stronie przedmiotowej działki. Zauważył, że na obszarze, na którym położona jest jego nieruchomość, znajduje się wiele innych działek, które mogłyby zostać przeznaczone pod budowę parkingu, lecz nie rozważono, czy istnieje możliwość zaplanowania parkingu w innym miejscu, w tym z uwzględnieniem gruntów gminnych. Skarżący stwierdził też, że odmowa dokonania zmian w planie, w sytuacji gdy arbitralnie zadysponowano jego własnością przez planowanie inwestycji, godzi w zasadę proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie ustosunkowując się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Powołany przepis przyznaje legitymację procesową do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone postanowieniami skarżonego aktu. Chodzi tu o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., a więc uznać legitymację skarżących do podjęcia środków ochrony swoich praw. Zaznaczyć należy, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny pod względem merytorycznym skargi, Sąd obowiązany jest do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
Skarżący wykazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym - działki nr 81/6, objętej ustaleniami przewidzianymi dla terenu "[...]", dla którego w § "[...]"przedmiotowego planu miejscowego ustalono dodatkowo: "obowiązek przeznaczenia docelowo do likwidacji starego budynku mieszkalnego istniejącego na działce geodezyjnej "[...]"i wyznaczenia na jego miejscu minimum 4 miejsc parkingowych dla funkcji, o których mowa niżej - w pkt. 3" (to jest możliwość trwałej adaptacji funkcji usługowo-handlowej i gastronomicznej (UHG), na działce letniskowej, utworzonej z połączenia działek geodezyjnych nr: "[...]", o którym mowa w pkt. 1).
W tym miejscy należy wskazać, że działki Skarżącego dotyczy ww. § "[...]"planu, a nie jak omyłkowo podano w skardze § 6 uchwały, co najprawdopodobniej wynika z oczywistej omyłki.
Skarżący zarzuca, że ww. ustalenia planu pozbawiają go prawa do odbudowy istniejącego pierwotnie na ww. działce budynku mieszkalnego, który spłonął i obligują do przeznaczenia tego terenu na ogólnodostępny parking. Powyższe pozostaje w sprzeczności z planami inwestycyjnymi Skarżącego, który nie zamierza w miejsce budynku mieszkalnego budować parkingu. Powołana przez Skarżącego argumentacja niewątpliwie dowodzi ograniczenia możliwości korzystania przez niego z przedmiotu własności w stosunku do uprawnień przysługujących przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego - tym samym Skarżący posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia uchwalonego planu miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W rezultacie zarzuty skargi, jako dopuszczalnej, podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.
Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12). W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotu skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Podnieść również należy, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Ważne jest, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1339/12).
Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności Skarżącego, przez wprowadzenie określonych ograniczeń w użytkowaniu działki, co do której przewidziano docelowo obowiązek likwidacji starego budynku mieszkalnego istniejącego na przedmiotowej działce i wyznaczenia na jego miejscu minimum 4 miejsc parkingowych, występuje w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie zarzuca Skarżący, że ingerencja ta, przekracza dopuszczalne prawem granice władztwa planistycznego, a ponadto została dokonana bez zachowania odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.
Bez wątpienia ustalenie w planie miejscowym, że istniejący (w dacie uchwalania planu miejscowego) budynek mieszkalny ma zostać wyburzony w celu przeznaczenia terenu, na którym został on posadowiony, na parking, w sytuacji braku jakiegokolwiek uzasadnienia w uchwale takiej decyzji oraz przy uwzględnieniu, że właściciel nieruchomości proponował w toku procedury planistycznej alternatywne rozwiązania kwestii lokalizacji parkingu także na działkach stanowiących jego własność (zob. pismo z 30 maja 2001 r.), należy ocenić jako ingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności, a w konsekwencji - stanowiące nadużycie władztwa planistycznego. Dodać należy, że w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że organ gminy rozważył i ocenił interes ogólny w zestawieniu z interesem prawnym właścicieli ww. działki, w konsekwencji czego przyjął, że zakwestionowane ustalenia planu stanowią jedyne możliwe rozwiązanie planistyczne, zabezpieczające w sposób wystarczający interes społeczny i nie ingerujący nadmiernie w prawo własności właścicieli ww. działki.
Zaskarżoną regulację należy też ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7, zauważył, że w najogólniejszym sensie wywodzona jest ona z art. 2 Konstytucji, który statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wynika ona również z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który normuje zasady ograniczania praw lub wolności. Oznacza ona nakaz, by zastosowane środki pozostawały w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Posługiwanie się testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków;
- 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- 3) czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ingerujących w sferę wolnościową.
Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania; do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy; bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08).
Uwzględniając powyższe, należy podzielić zarzut, że nieusprawiedliwione ograniczenie możliwości zabudowy działki stanowiącej współwłasność Skarżącego, narusza zasadę proporcjonalności. Organ gminy w żaden sposób nie wskazał w toku postępowania, że podjął kroki w celu znalezienia innego, niż przyjęte w planie miejscowym, rozwiązania, które w mniejszym stopniu ingerowałoby w prawo własności Skarżącego, a jednocześnie w sposób wystarczający zabezpieczałoby potrzeby publiczne. Co więcej, nie wykazał nawet, jakie konkretnie i wymiernie względy techniczne, organizacyjne lub prawne stanęły na przeszkodzie uwzględnieniu alternatywnego rozwiązania sugerowanego przez skarżącego na etapie procedury planistycznej. Nie wykazał więc, że nie było innego, niż przyjęty w planie miejscowym, rozwiązania dla ochrony interesu publicznego, polegającego na budowie co najmniej 4 miejsc parkingowych, i jednocześnie, że nałożone na właścicieli ww. działki ograniczenia – przez nakazanie wyburzenia istniejącego budynku mieszkalnego i zakazie zabudowy działki - są adekwatne do tego celu.
Zasadnie Skarżący zarzucił, że w konsekwencji kwestionowanych ustaleń planu działka utraciła funkcjonalność i możliwość racjonalnego zagospodarowania. Jak Skarżący podkreślał, nie zamierza budować parkingu na tej nieruchomości, zaś gmina – przez ok. 16 lat od daty uchwalenia planu, również nie podjęła żadnych kroków w celu realizacji takiej inwestycji z własnych środków.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przy czym w powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W kontrolowanej sprawie niewątpliwie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § "[...]" zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego w tej części.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.