Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 z późn. zm.), uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy L. W złożonej skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. l i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu stwierdził, że w § 12 Rada Gminy określiła, iż na finansowanie zasiłków szkolnych przeznacza 2 % środków otrzymywanych na pomoc materialną o charakterze socjalnym z budżetu państwa. Powyższy zapis został wydany bez podstawy prawnej, w szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 90r ustawy o systemie oświaty, gdyż nie daje on uprawnienia radzie gminy do wskazywania w uchwale ustalającej regulamin pomocy materialnej uczniom niższej niż wskazana w art. 90r ust. 4 tej ustawy; maksymalnej wysokości środków z dotacji przeznaczonych na ten cel.
Analiza tego przepisu oraz innych przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że jest to przepis kierowany do organu wykonawczego gminy, który stanowi kryterium ustalania wydatków na cele określone w art. 90b - art. 90 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywiodła, że art. 90r ustawy o systemie oświaty określił jedynie maksymalną wysokość środków finansowych, które gmina może przeznaczyć na finansowanie zasiłków szkolnych. Ustawa nie określiła żadnych zasad, którymi miałby kierować się organ dysponujący środkami przeznaczonymi na udzielenie pomocy materialnej przy ustalaniu parytetu podziału posiadanych środków. Kwestionowany przepis ma charakter wytycznych dla wójta gminy uprawnionego do przyznawania uczniom świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Wytyczne te nie dotyczą sposobu załatwiania przez wójta gminy w drodze decyzji administracyjnych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazała ponadto, że w orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń możliwość podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, wynikających z uprawnień uchwałodawczych i nadzorczych rady gminy.
Za niedopuszczalne uznawane jest jedynie podjęcie przez radę gminy działania na podstawie art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli przepisy ustaw przyznają kompetencję do działania organowi wykonawczemu. Przepis § 12 nie dotyczy kompetencji wójta gminy jako organu uprawnionego do udzielania świadczeń w oparciu o ustalone przez organ stanowiący zasady. Wytyczne zawarte w zaskarżonej uchwale zobowiązują jedynie wójta do przeznaczenia nieco większych środków finansowych na stypendia. Podniosła ponadto, że Wojewoda nie wskazał w skardze w nie budzący wątpliwości sposób sprzeczności § 12 regulaminu z prawem, w szczególności nie wskazał przepisu, z którym uchwała byłaby sprzeczna. Wywiodła, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób kwalifikowany, dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego § 12 regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest § 12 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy L. Analizując ten przepis Sąd uznał, że zasadny jest zarzut braku podstawy prawnej do j ego wydania.
Zgodnie z § 12 przedmiotowego regulaminu na finansowanie zasiłków szkolnych przeznacza się 2% środków otrzymywanych na pomoc materialną o charakterze socjalnym z budżetu państwa.
Nie budzi wątpliwości, że akt wykonawczy nie może modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Musi być zgodny z ustawą, którą wykonuje. Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów nie może zatem regulować innej materii niż przewidziana w przepisie, będącym podstawą jego wydania.
Delegacja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawarta jest w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 273 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. l, formę, w jakiej udziela stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując radę gminy do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Z postanowień cytowanego przepisu nie wynika natomiast, aby organ stanowiący gminy miał uprawnienie do określenia kwoty dotacji przeznaczonej na finansowanie zasiłków szkolnych. Kwestia ta została bowiem uregulowana w przepisach ustawy o systemie oświaty (art. 90r ust. 4). Użyty w art. 90f zwrot "w szczególności" należy rozumieć jako wyznaczenie granic, w ramach których rada gminy może kształtować wyłącznie sposób ustalania wysokości stypendium, formę jego udzielenia oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Wprowadzenie zapisu § 12 uchwały przekracza więc uprawnienia rady gminy określone w powołanym art. 90f ustawy o systemie oświaty.
Podstawy prawnej do ustalenia w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów innej (niższej) kwoty dotacji nie stanowi, wbrew stanowisku organu gminy, art. 90r ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym na finansowanie zasiłków szkolnych w danej gminie przeznacza się nie więcej niż 5 % kwoty dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa. Przepis ten określa nieprzekraczalną granicę wysokości dotacji na finansowanie zasiłków szkolnych (5 % kwoty dotacji celowej) uniemożliwiając gminie przeznaczenie większych środków na ten cel. Z treści art. 90r ust. 4 nie można jednak wyprowadzić poprawnego wniosku, że stanowi on ustawowe upoważnienie do określenia w regulaminie niższej kwoty dotacji celowej przeznaczonej na finansowanie zasiłków szkolnych.
Niewątpliwe jest, że rada gminy, jako jej organ uchwałodawczy i nadzorczy nad zarządem gminy, z mocy art. 18 ust. l i art. 30 ust. l i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, co do załatwiania określonych spraw. Wytyczne te nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi ani ich zmieniać czy też zastępować. Rada gminy ma zatem środki, którymi może wpływać na sposób dysponowania dotacją na finansowanie stypendiów szkolnych i zasiłków szkolnych, nie naruszając przy tym art. 90f ustawy o systemie oświaty.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać zawarcie w uchwale regulacji dotyczącej wysokości dotacji na finansowanie zasiłków szkolnych, do wydania której organ gminy nie miał ustawowego upoważnienia. W doktrynie przyjmuje się, że "każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M Niezgódka - Mędrek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 340 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464 i powołana tam literatura).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność §12 zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.