Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 września 2010 r., działając na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Prezydent Miasta O. ustalił dla "[...]" powoływanej dalej jako "Spółka", dopuszczalny poziom dźwięku przenikający do środowiska w porze nocy ze źródeł znajdujących się na terenie sklepu "[...]" przy ul. "[...]" - równoważny poziom dźwięku A w godzinach 22.00 – 6.00 - na poziomie 45 dB. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontrolnego pomiaru dźwięku w środowisku, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. stwierdził, że urządzenia pracujące na terenie wskazanego wyżej sklepu powodują w porze nocnej przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku w środowisku o 5,4 dB(A). Ponadnormatywny hałas spowodowany jest pracą mechanicznej centrali wentylacyjnej. Organ zaznaczył, że właściciel odpowiada za przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku w środowisku, spowodowane wyłącznie działaniem źródeł hałasu zlokalizowanych na zajmowanym przez niego terenie.
Następnie, decyzją z dnia 19 maja 2011 r., Prezydent Miasta O. nałożył na Spółkę obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, związanego z funkcjonowaniem przedmiotowego sklepu, poprzez zastosowanie środków technicznych, mających na celu ograniczenie emisji hałasu do środowiska, występującego na granicy terenu chronionego, tj. budynku mieszkalnego przy "[...]" i terenu sklepu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ zobowiązał stronę do niezwłocznego poinformowania o wykonaniu prac.
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2012 r., Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 września 2010 r., którą ustalono dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska z terenu sklepu "[...]". Wskazała, że jest jedynie najemcą przedmiotowego obiektu, a stosownie do art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego, wynajmujący powinien był wydać spółce rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Spółka podała, że pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. wezwała wynajmującego do usunięcia nadmiernej emisji hałasu. Wskazała ponadto, że zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Spółka nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że nie odpowiada za poziom emisji hałasu do środowiska.
Konieczne prace budowlane w celu niedopuszczenia do ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego hałasu powinien więc wykonać wynajmujący, wobec czego Spółka nie powinna być adresatem przedmiotowej decyzji. Decyzja ta, w ocenie wnioskodawczyni, zawiera więc kwalifikowaną wadę, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 30 października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, wobec czego w jego toku organ nie bada istoty sprawy, lecz jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a. W ocenie Kolegium, kwestionowanej decyzji nie skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn, zm.), z którego wynika, że decyzja określająca dopuszczalny poziom hałasu wydawana jest, gdy poza zakładem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu.
Powołując się na ustawowe definicje pojęć: "instalacja", "prowadzący instalację", "tytuł prawny" i "zakład", zawarte w art. 3 – odpowiednio: w pkt 6, pkt 31, pkt 41 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, Kolegium wywiodło, że władając na podstawie umowy najmu instalacją - stacjonarnym urządzeniem technicznym - centralą wentylacji mechanicznej oraz skraplaczami z 3 wentylatorami, położonym na terenie przedmiotowego sklepu, Spółka prawidłowo została uznana za adresata obowiązków określonych w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wyjaśnił ponadto, że powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisy nie mają w sprawie zastosowania, gdyż ustawa Prawo ochrony środowiska zawiera autonomiczne uregulowania.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka podniosła, że art. 3 pkt 31 i pkt 41 Prawa ochrony środowiska nie określają, czy prowadzącym instalację jest najemca, czy wynajmujący. Wobec tego, rozstrzygnięcia tej kwestii należało poszukiwać we wskazanych przez skarżącą przepisach art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, które określają, jakie obowiązki obciążają każdą ze stron umowy. Spółka nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu, na co wskazuje art. 662 § 1 kodeksu cywilnego i nie odpowiada za poziom emisji hałasu do środowiska.
Wobec tego, decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych prac w celu zapobieżenia przekroczeniu dopuszczalnego hałasu powinna być skierowana do wynajmującego, a nie do Spółki. Spółka podkreśliła ponadto, że przepis Prawa ochrony środowiska nie ma wyczerpującego charakteru, dopiero więc zastosowanie wykładni powyższych przepisów umożliwia ich racjonalne rozumienie, spójne na obszarze całego systemu prawa.
Decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu, Kolegium podtrzymało ocenę, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta O. nie była dotknięta wadą nieważności. Kolegium powtórzyło, że Spółka - jako zakład uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji w rozumieniu art. 3 pkt 31, pkt 41 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska - jest stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Podmiot ten powinien występować w charakterze adresata decyzji ustanawiającej obowiązek o charakterze publicznoprawnym, wydanej w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium dodało, że powoływane przez Spółkę przepisy prawa cywilnego i budowlanego mogą być tylko podstawą wzajemnych roszczeń pomiędzy stronami stosunku najmu, gdyż nie wpływają na obowiązki administracyjne zmierzające do doprowadzenia działalności zakładu zgodnie z normami ochrony środowiska.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 oraz art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. w związku z art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 115a ust. 1 oraz art. 3 pkt 6, 31, 41 i 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Spółka powtórzyła argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym. Stwierdziła, wskazując na treść art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 31, pkt 41 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, że prowadzącym instalację jest właściciel obiektu a nie Spółka, która jest tylko jego najemcą. Adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustanawiającej obowiązek o charakterze publicznoprawnym, winien być więc właściciel, gdyż to na nim spoczywa obowiązek doprowadzenia zakładu do działalności zgodnie z normami ochrony środowiska.
Zdaniem skarżącej, między normami Prawa ochrony środowiska a normami prawa cywilnego i budowlanego występuje zgodność i ich zastosowanie nie wymaga obciążenia obowiązkiem najpierw Spółki, która ewentualnie może na zasadzie regresu dochodzić naprawienia szkody przez wynajmującego, gdyż adresatem decyzji Prezydenta Miasta O. powinien być wynajmujący. Skarżąca podniosła, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie określają samodzielnie, czy prowadzącym instalację jest najemca, czy wynajmujący i odsyłają w tym zakresie do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Konieczne jest zatem sięgnięcie do wskazanych przez skarżącą przepisów kodeksu cywilnego i prawa budowlanego, które rozstrzygają, kto jest prowadzącym instalację i w konsekwencji, na kim spoczywa obowiązek doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z przepisami o ochronie środowiska. Zarówno przy oddaniu obiektu, jak i w czasie trwania umowy najmu, wynajmujący powinien wykonywać konieczne prace budowlane, tak by nie dochodziło do ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego hałasu.
Skarżąca dodała, że na gruncie przepisów prawa cywilnego nie można nakładać na nią obowiązku wprowadzenia zmian w przedmiocie najmu. Spółka nie powinna być więc adresatem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r., a zatem zachodzi w niniejszej sprawie wada kwalifikowana - skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie - uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Ponieważ zaś najemca nie może spełnić obowiązku, który ciąży – zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego – na wynajmującym – obok podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zachodzą także podstawy, wymienione w pkt 5 i pkt 6 tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 30 kwietnia 2013 r., którą Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 30 października 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r., wydanej w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji. Z uwagi na powyższe, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować w sposób ścisły, czy wręcz ścieśniająco, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim to, czy wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta O. zawiera wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wadliwość decyzji przewidziana we wskazanym przepisie zaistnieje, gdy decyzją określono prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania. Nastąpi to więc wówczas, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, gdyż postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Przy czym, pod pojęciem "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, a nie doręczenie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r.,sygn. akt II OSK 674/07, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001).
Wobec powyższego niezbędne jest zbadanie, czy prawidłowo skarżąca Spółka została uznana za emitenta hałasu, a tym samym - za stronę postępowania - zakończonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r.
Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji ustalił bowiem - na podstawie wyników pomiarów poziomu hałasu przekazanych przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. - że praca centrali wentylacyjnej-mechanicznej na terenie sklepu "[...]" powoduje, że w porze nocnej poza tym zakładem przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu.
Zgodnie z tym przepisem - w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W myśl zaś art. 3 pkt 48 powyższej ustawy, "zakład", o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie - to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Instalacją zaś jest: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, lub
c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (pkt 6 art. 3). Prowadzącym instalację - stosownie do art. 3 pkt 31 Prawa ochrony środowiska - jest natomiast podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji, czyli użytkowania i utrzymywania w sprawności (pkt 3 art. 3), zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Pod pojęciem "tytuł prawny" na gruncie omawianej ustawy rozumie się zaś prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41) - a więc również umowę najmu (art. 659 i nast. Kodeksu cywilnego).
Biorąc pod uwagę cytowane przepisy, nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy sklep jest zakładem, w wyniku działalności którego - poza jego terenem - przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu. Bezsporne jest też, że skarżąca posiada tytuł prawny do tego zakładu – umowę najmu. Wobec tego, skarżąca Spółka jako "prowadzący instalację" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, to jest stacjonarne urządzenie techniczne - centralę wentylacji mechanicznej oraz skraplacze z trzema wentylatorami - działające na terenie opisanego wyżej sklepu, na podstawie umowy najmu, zobowiązana jest do utrzymywania jej w sprawności. Prawidłowo zatem organy administracji uznały skarżącą za stronę postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 16 września 2010 r. Z treści art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika bowiem, że adresatem decyzji może być tylko zakład, w ramach którego działalności dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Sytuacja taka zaistniała w stanie faktycznym, ocenianym w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r. Z cytowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika bowiem wprost, że to zakład musi liczyć się z koniecznością przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, a nie wynajmujący. Stosunki obligacyjne nie mają, wbrew stanowisku skarżącej, znaczenia w przedmiotowej sprawie.
W tej sytuacji, sąd administracyjny nie może oceniać umów cywilnych, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, ani praw i obowiązków stron z nich wynikających. Obowiązki wynikające z art. 115a mają charakter publicznoprawny a nie cywilny, wobec czego przepisy kodeksu cywilnego nie mają tu zastosowania.
Powyższej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zmienia również fakt, że na mocy art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. Jak już bowiem wyżej wskazano, z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art.3 pkt 6, pkt 31, pkt 41 i pkt 48 tej ustawy wynika wprost, że za przekroczenie poza zakładem dopuszczalnego poziomu hałasu, wynikającego z działalności tego zakładu, odpowiedzialny jest prowadzący instalację. W kontrolowanej sprawie podmiotem tym jest skarżąca Spółka, która prowadzi zakład – sklep "[...]", na nieruchomości, do której posiada tytuł prawny w postaci umowy najmu.
Reasumując, należy stwierdzić, że prawidłowo zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 16 września 2010 r., gdyż decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji – wadami, wskazanymi w pkt 5 i pkt 6 tego przepisu.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.