Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku B. W. o świadczenie wychowawcze na dziecko N. W., na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., odmówił prawa do tego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie wychowawcze nie może zostać przyznane ponieważ wnioskodawca nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Zgodnie natomiast z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, dalej: ustawa o pomocy) w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
Po rozpatrzeniu odwołania B. W. (skarżący, strona) od decyzji z dnia 6 października 2022 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy oraz art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), decyzją z dnia 12 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VI RC 195/10, władza rodzicielska nad dzieckiem została powierzona matce, a władza skarżącego została ograniczona do współdecydowania o istotnych sprawach dziecka, takich jak leczenie czy kształcenie.
Jednocześnie wyjaśnił, że ewentualna weryfikacja uprawnień do świadczenia będzie możliwa po przedstawieniu prawomocnego wyroku sądu, w którym sąd dokona zmiany w zakresie sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję z 12 maja 2023 r. skarżący wniósł o jej unieważnienie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że organ powołał się na istniejący wyrok sądu powszechnego, w którym miejsce zamieszkania syna jest określone jako każdorazowe miejsce zamieszkania matki, jednak od lutego 2021 r. syn pomimo wyroków mieszka z nim i jest wyłącznie na jego utrzymaniu, co zgodnie z jego wiedzą, informacjami zawartymi na stronach internetowych i udzielanymi przez infolinię ZUS jest decydujące przy przyznawaniu świadczenia 500+. Podał, że przedstawił dowody na to, że syn mieszka z nim - kopia zeznania matki w innej sprawie, która potwierdza ten fakt, jak również sam ZUS skontrolował to zlecając wizytę Ośrodkowi Pomocy Społecznej. Dodał, że sytuacja jest konfliktowa, syn odmawia powrotu do matki, a pouczony przez kuratora wie, że nikt nie może go do tego w żaden sposób zmusić, natomiast kolejne postępowanie o zmianę miejsca zamieszkania syna jest w toku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustalenia wynikające z wywiadów, które wpłynęły do ZUS kolejno; 14 listopada 2022 r. - wywiad ze skarżącym i w dniu 30 listopada 2022 r. wywiad z matką dziecka, wskazują jednoznacznie, że dziecko N. W. aktualnie mieszka z ojcem. Jednak matka dziecka wskazała, że zgodnie z wyrokiem sądu dziecko powinno przebywać pod jej opieką. Ponadto ustalono, że w dniu 22 czerwca 2022 r. z wnioskiem o świadczenie na dziecko N. W. wystąpiła M. S. - matka N. W. W wyniku automatycznego rozpatrzenia tego wniosku, klientce przyznano prawo do świadczenia w pełnej wysokości na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o rozstrzygnięcie sprawy w trybie uproszczonym.
W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego z 26 września 2012 r., sygn. VI RC 195/10, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad N. W. powierzono matce, a ojcu władzę rodzicielską ograniczono do prawa współdecydowania o istotnych prawach dziecka, w tym o leczeniu i kształceniu (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 27 lutego 2013 r., sygn. I A Ca 866/12, zobowiązano skarżącego i M S do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Zdaniem organów są one zobligowane do wykonywania orzeczeń sądowych. Z orzeczeń natomiast wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad N. W. powierzono matce.
Wskazać zatem należy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy). Świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, ZUS ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, ZUS może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji tych wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.
Z przywołanych regulacji wynika, że przesłanką przyznania uprawnionemu świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i utrzymywanie dziecka. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest przy tym rozumiane jako fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (opiekuna), który sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i faktycznie ponosi koszty utrzymania dziecka. Podkreślić trzeba, że aby matka lub ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca (por. M. Kucharska [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019). Dla uzyskania świadczenia wychowawczego nie ma znaczenia prawne miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360). Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy). Wobec tego o prawie do świadczenia wychowawczego – poza przypadkiem opieki naprzemiennej – decyduje przesłanka o charakterze faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., I SA/Wa 719/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Jak wynika z wyjaśnień skarżącego małoletni, na którego przyznane zostało jego matce świadczenie wychowawcze, pozostaje na jego utrzymaniu i z nim zamieszkuje. Skarżąca odmówiła wydania dziecka ojcu, a zapadłe orzeczenia sądowe nie zostały wykonane. Organy obu instancji natomiast wskazały, że sprawowanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzono matce.
Z materiału aktowego niniejszej sprawy wynika natomiast, że w dniu 14 listopada 2022 r. pracownik MOPS wizytował środowisko skarżącego, gdzie zastał również jego syna N. W czasie wywiadu ustalono, że: "N. zamieszkuje z ojcem. Uczęszcza do Zespołu Szkół Handlowych w O., na terenie szkoły bierze udział w dodatkowych zajęciach. Umeblowany pokój N. znajduje się na piętrze, w pokoju znajdują się osobiste rzeczy chłopca. Centrum życiowe chłopca jest w R., gdzie chłopiec zamieszkuje z ojcem". Natomiast ze sprawozdania Kuratora Społecznego Sądu Rejonowego z 17 maja 2023 r. wynika, że: "wolą N. jest dalsze zamieszkiwanie z ojcem i dalsza nauka w O. Od momentu zamieszkania z ojcem całkowity koszt utrzymania dziecka pokrywa ojciec. Matka pobiera świadczenia 500+, nie łoży na syna. N. twierdzi, że jedyne pieniądze otrzymuje od ojca".
Organy obu instancji oparły się wyłącznie na orzeczeniach sądowych i całkowicie pominęły okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Organy błędnie przyjęły, że przesłanka warunkująca prawo do świadczenia wychowawczego wynika wyłącznie z zapadłych wyroków sądowych. Organy pominęły kryterium faktyczne, tj. faktyczne wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i faktyczne utrzymywanie dziecka. Podkreślić trzeba, że także w przypadku sprzeczności ustaleń co do tego, z którym z rodziców dziecko faktycznie mieszka z ustaleniami zawartymi w orzeczeniach sądowych należy odróżnić miejsce faktycznego pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2021 r., I SA/Wa 2501/21, CBOSA). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie ma zatem znaczenia prawomocność orzeczeń w sprawie władzy rodzicielskiej, ale to czy odzwierciedlają one stan faktyczny, tj. czy małoletni mieszka z ojcem i pozostaje na jego utrzymaniu.
Organy dokonały zatem błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy uznając, że przesłanka wspólnego zamieszkiwania i utrzymywania dziecka wynika wyłącznie z orzeczeń sądowych dotyczących władzy rodzicielskiej, a nie jest związana z rzeczywistym zamieszkiwaniem i sprawowaniem opieki nad dzieckiem. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy bowiem organy obu instancji wyłącznie na podstawie orzeczeń sądowych uznały, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego. Zauważyć należy, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje osobie uprawnionej to w istocie świadczenie to służy dziecku. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że rodzic dziecka, któremu świadczenie wychowawcze przyznano, faktycznie nie wydatkował rzeczonego świadczenia na potrzeby dziecka.
Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 4 ustawy o pomocy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z orzeczeń sądowych znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad synem, lecz że jego władza rodzicielska została ograniczona, a miejsce pobytu jego syna ustalono przy matce. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, który by potwierdzał, że syn skarżącego od 1 czerwca 2022 r. nie zamieszkuje z ojcem, nie znajduje się pod jego opieką i na jego utrzymaniu. Organy obu instancji nie zweryfikowały zatem czy zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe zostały wykonane bądź wyegzekwowane. Nie ustalono też przeznaczenia pobranego przez matkę dziecka świadczenia wychowawczego, tj. czy zostało spożytkowane na jej syna.
Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wskazane uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego mają istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych przesądza bowiem o tym, czy skarżący miał prawo do świadczenia wychowawczego.
Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji sprowadza się do jednego zdania, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS powołał ogólnikowo brzmienie art. 22 ustawy o pomocy. Natomiast Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji powielił ustalenia organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołania i powołał się na zapadłe w sprawie orzeczenia. Organy nie wyjaśniły motywów swojego rozstrzygnięcia tym bardziej, że było ono negatywne dla skarżącego.
Ponownie orzekając organ pierwszej instancji powinien mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną, w tym charakter decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego. Organ winien usunąć dostrzeżone naruszenia prawa procesowego, w szczególności zapewnić skarżącemu czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ winien należycie, tj. z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.