Uzasadnienie
W dniu 21 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "Rada Miejska" lub organ) podjęła uchwałę nr XXIV/263/20 o zmianie uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
W treści wymienionej uchwały wskazano, że w uchwale nr XXIII/252/20 Rady Miejskiej w Piszu z 25 listopada 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych § 10 otrzymuje brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r."
W § 3 stwierdzono, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.".
Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 22 stycznia 2021 r. pod pozycją 317.
Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), wniósł skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n"), poprzez zawarcie w § 1 i § 3 postanowień, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że akt ten zawiera istotne rozbieżności między postanowieniem, że akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2021 roku. Takie sformułowanie oznacza, że można mieć wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 6 lutego 2021 r. czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Zawarta regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, bowiem prowadzi do wniosku, iż uregulowania objęte uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich stosowania formalnie nie były znane, przy czym organ nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia takiej regulacji.
Co więcej, skarżona uchwała w podobny, błędny sposób zmienia treść innej uchwały Rady Miejskiej z 25 listopada 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Podniesiono, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej weszła w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą wsteczną, tj. od 1 stycznia 2021 r. Wskazał organ, że w wyjątkowych przypadkach, mając na względzie treść przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, możliwym jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie faktu, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Rada Miejska odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r. (sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186), w którym podniesiono, że możliwym jest stosowanie wyżej opisanej możliwości wtedy, gdy:
- - po pierwsze nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej adresatów wprowadzanych norm,
- - po drugie organ stanowiący należycie i wyczerpująco uzasadnił konieczność wprowadzenia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną poprzez podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa.
W przedmiotowej sprawie powyższe warunki zostały ziszczone, a przedmiotowy zapis konsultowany był ze służbami prawnymi organu nadzoru. Nadmieniono, że tymi samymi kryteriami kierował się organ nadzoru, tj. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, który dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały publikując ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie, Prokurator zawarł w skardze stosowny wniosek, a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w takim kontekście uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2017r., sygn. akt I OSK 1136/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.), akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Akt taki charakteryzuje się następującymi cechami:
- 1) adresowanie norm prawnych zawartych w danym akcie do wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, pozostających poza strukturą administracji;
- 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego;
- 3) normatywny charakter;
- 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takim akcie.
Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – co nie było w sprawie kwestionowane – który podlega obowiązkowi publikacji. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g. Z kolei, według art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątki zezwalające na określenie terminu krótszego, od 14 dniowego od dnia ogłoszenia, zostały przewidziane w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 u.o.a.n.
Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 5 u.o.a.n, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie zmienia to jednak oceny, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
W rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący gminy postanowił, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Uchwała będąca przedmiotem skargi została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego 22 stycznia 2021 r., co oznacza – zgodnie z jej § 3 – że weszła ona w życie 6 lutego 2021 r., z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. W podobny sposób organ określił w § 1 wejście w życie zmienianej uchwały z 25 listopada 2020 r.
Takie określenie dat wejścia w życie jest wadliwe. Na tle stosowania aktu prawa miejscowego mogą bowiem powstać wątpliwości, czy akt ten wszedł w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, czy też od 1 stycznia 2021 r.
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w wyroku z 11 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 422/20, orzeczenie dostępne w CBOSA) wskazał, że akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, ponieważ "obowiązujący", to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą" (zob. Słownik Języka Polskiego https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać". Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo, według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r,. poz. 283, dalej jako: "z.t.p."), do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 z.t.p. zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą w § 8 z.t.p. dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.
Organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od..." powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały, ponieważ wyznacza dwie różne daty. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt, która w niniejszym przypadku jest wcześniejsza, aniżeli data wejścia w życie. W literaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną, ponieważ miejscowi prawodawcy nie zostali wyposażeni w kompetencje prawodawcze, odnoszące się do spraw, które realizują ważny interes państwa, który uzasadniałby zastosowanie wyjątku określonego w art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. (por. J. Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2014, nr 4,
- s. 68).
Przepisy uchwały rady gminy (Rady Miejskiej) przy określaniu daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, powinny być precyzyjne i sformułowane w sposób, który nie nasuwa żadnych wątpliwości. Zgodzić się należy z poglądem, iż niezależnie od poprawności merytorycznej pozostałej części podjętej uchwały, błędne wskazanie sposobu promulgacji i daty wejścia w życie, pociągać będzie za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości podjętego aktu (S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 5-17). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, ani wprowadzać w błąd, bowiem godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.
W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań" (por. także wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 360/22, WSA w Olsztynie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 218/21 oraz wyrok WSA w Łodzi z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 675/19, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.