Uzasadnienie
W dniu 6 maja 2019 r. W.K. (skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. Ł. G..
Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza P. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji) odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na brata Ł. G. W uzasadnieniu podano, że kluczowym do rozstrzygnięcia niniejszej decyzji jest fakt występowania bliżej spokrewnionej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, tj. ojca Ł.G. – K.G. Pomimo braku wiedzy na temat jego miejsca pobytu i braku kontaktu z synem, okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca, gdyż od śmierci mamy przejęła obowiązki sprawowania opieki nad bratem, którego pogarszający się stan zdrowia zmusił ją do zaniechania poszukiwania pracy. Podała, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad swoim bratem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że występowanie bliżej spokrewnionej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, nie uzasadnia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności wprawy. W szczególności przed wydaniem decyzji organ nie ustalił jednoznacznie, czy opieka nad niepełnosprawnym Ł.G. może być sprawowana przez jego ojca – K.G.
W związku z tym w ocenie Kolegium przed ponownym rozpatrzeniem sprawy konieczne jest ustalenie, czy mając na uwadze zakres czynności, jakie należy wykonywać w związku z opieką nad Ł. G. (według niezakwestionowanych przez organ twierdzeń skarżącej, a także ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego) ojciec niepełnosprawnego jest w stanie wypełniać obowiązki względem syna. Według organu odwoławczego należy mieć przy tym na uwadze całokształt okoliczności zaistniałych w sprawie, m.in. w jakim stopniu jego sytuacja życiowa wpływa na możliwość zajęcia się niepełnosprawnym dzieckiem, a także zebranie dostatecznych informacji o stosunku ojca do opieki nad niepełnosprawnym synem. Nie można przy tym wykluczyć, że z powodów leżących po stronie rodzica niemożliwe byłoby sprawowanie przez niego takiej opieki.
Sprzeciw od wspomnianej decyzji Kolegium wniosła skarżąca. Podkreśliła, że sprawuje ciągłą opiekę nad swoim bratem. Podniosła również, że ojciec nie jest w stanie świadczyć takiej opieki. Nie utrzymuje on bowiem kontaktu ze swoim synem i nie jest znane miejsce jego pobytu. Według skarżącej jest ona jedyną osobą mogąca sprawować opiekę nad jej bratem. Dlatego też zrezygnowała z pracy zarobkowej na rzecz takiej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).
W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.
Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).
Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.
W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził w wystarczającym stopniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbitego ustalenia, czy ojciec niepełnosprawnego Ł. G. jest w stanie sprawować nad nim opiekę.
Kolegium prawidłowo podniosło, że występowanie bliżej spokrewnionej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, automatycznie nie uzasadnia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej alimentacyjnie w dalszej kolejności. Niezbędne jest jednak przeprowadzenie odpowiedniego postępowania w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy zaś organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy opieka nad niepełnosprawnym Ł.G. może być sprawowana przez jego ojca – K. G. Organ I instancji w istocie nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się głównie na twierdzeniach skarżącej. Tymczasem kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia tej kluczowej okoliczności, a więc tego czy ojciec skarżącej i jej brata ma jakąkolwiek możliwość sprawowania nad nim opieki.
Organ I instancji nie przeprowadził postępowania w tym zakresie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia elementarnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zwrócić należy również uwagę, że organ odwoławczy określił konkretne wytyczne dla organu I instancji odnośnie do czynności wyjaśniających jakie powinny być podjęte w toku ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego. Kolegium wskazało, że przed ponownym rozpatrzeniem sprawy konieczne jest ustalenie, czy mając na uwadze zakres czynności, jakie należy wykonywać w związku z opieką nad Ł.G. (według niezakwestionowanych przez organ twierdzeń skarżącej, a także ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego), ojciec niepełnosprawnego jest w stanie wypełniać obowiązki względem syna. Według organu odwoławczego należy mieć przy tym na uwadze całokształt okoliczności zaistniałych w sprawie, m.in. w jakim stopniu jego sytuacja życiowa wpływa na możliwość zajęcia się niepełnosprawnym dzieckiem a także zebranie dostatecznych informacji o stosunku ojca do opieki nad niepełnosprawnym synem, w tym także do dostarczania mu wsparcia materialnego niezbędnego do codziennego życia.
W sytuacji bowiem, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie żyje, zaś ojciec nie poczuwa się do opieki nad synem i od dawna nie utrzymuje żadnych kontaktów z dziećmi, możliwość sprawowania opieki przez ojca wymaga wnikliwej weryfikacji.
W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych w sprzeciwie wniesionym do Sądu.
Na marginesie wskazać jednak należy, że organ odwoławczy przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie także w przypadku, gdy jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.