Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Starosta Powiatu A, powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 stycznia 2011r. z powodu podlegania ubezpieczeniu społecznemu w związku z uczestnictwem w szkoleniu.
Odwołanie od ww. decyzji, opatrzone datą 7 marca 2011r. wniósł A. Z.. Jednocześnie złożył on datowany również na dzień 7 marca 2011r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia ww. odwołania, skierowany do Starosty Powiatu A. Argumentował w nim, że opóźnienie we wniesieniu przedmiotowego odwołania jest niewielkie i nie wynosi nawet jednego miesiąca, a uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn przez niego nie zawinionych, tj. wskutek wystąpienia przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nadto wskazał, że przesyłka była nieprawidłowo awizowana, przez co błędnie ustalony został także termin jej doręczenia.
Starosta Powiatu A samodzielnie rozpatrzył przedmiotowy wniosek wydając w dniu "[...]’ postanowienie, znak: "[...]", którym odmówił A. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]".
A. Z. w dniu 11 maja 2011. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody, podnosząc, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, w tym procedur postępowania. Dodał także że zaskarżone postanowienie podjęte zostało przez nieuprawniony organ, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, z powodu naruszenia regulacji art. 59 § 1 kpa w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b" ustawy o promocji zatrudnienia. Dodał, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku był "Samorząd Powiatu A", a nie Dyrektor PUP w A działający z upoważnienia Starosty Powiatu A. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Stwierdził przy tym, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji, ponieważ zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 19 Kpa oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie właściwości do rozpoznania sprawy.
Za słuszny uznano zarzut strony dotyczący wydania zaskarżonego postanowienia przez nieuprawniony do tego organ, choć w ocenie organu odwoławczego akt administracyjny wydawany z upoważnienia starosty jest w istocie aktem wydawanym w związku z funkcjonowaniem samorządu powiatowego, przy czym samorząd jako taki, nie wydaje rozstrzygnięć administracyjnych. Czynią to jego organy, w tym organ, jakim jest starosta. W analizowanym wypadku uprawnienie do rozpatrzenia sprawy w ogóle nie leżało w kompetencji organów samorządu powiatowego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z tej ustawy, co oznacza, że jako organ II instancji ma wyłączną właściwość do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych na podstawie ww. ustawy w I instancji przez starostów.
Regulacja art. 59 § 2 Kpa stanowi wprost, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, w tym wypadku Wojewoda. W ocenie organu odwoławczego Starosta Powiatu winien był przekazać odwołanie od decyzji z dnia "[...]" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia Wojewodzie, gdyż nie miał kompetencji do wydawania jakichkolwiek postanowień dotyczących postępowania odwoławczego.
Skargę na ww. postanowienie wywiódł A. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności w całości jego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji lub stwierdzenie, że postanowienia zapadłe w obydwu instancjach zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- - naruszenie prawa w postaci art. 6, 8, 9,11,28,75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i rażące naruszenie prawa w postaci art. 139 k.p.a. na skutek art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a,
- - rażące naruszenie dyspozycji normy prawa art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. na skutek art. 144 k.p.a., bowiem organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie o sprawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jakie to w zaistniałych w sprawie faktach (naruszenie przepisów o właściwości) mogło być na gruncie sprawy jedynie zastosowane,
- - naruszenie norm prawa z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez niewskazanie przyczyn, dla których organ odwoławczy postanowił umorzyć postępowanie I instancji bez stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji, mimo, iż w uzasadnieniu swojego postanowienia wprost wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności.
Skarżący zaznaczył, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości to powinien "uchylić zaskarżone postanowienie i stwierdzić jego nieważność bez umorzenia postępowania I instancji".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia "[...]", którym organ ten uchylił postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" - o odmowie A. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]", i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne.
Zgodzić się należy z Wojewodą, że stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008.69.415) Wojewoda jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z tej ustawy, co oznacza, że jako organ II instancji ma wyłączną właściwość do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych na podstawie ww. ustawy w I instancji przez starostów. Przepis art. 59 § 2 Kpa stanowi natomiast, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, w tym wypadku Wojewoda. Słusznie zatem skonkludował Wojewoda, że Starosta Powiatu A winien był przekazać odwołanie od decyzji z dnia 24 lutego 2011r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia Wojewodzie, gdyż sam nie miał kompetencji do wydawania jakichkolwiek postanowień dotyczących postępowania odwoławczego.
Kwestią sporną pomiędzy organem a skarżącym jest ostateczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Wojewoda podniósł bowiem, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji, ponieważ zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 19 Kpa oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zakresie właściwości do rozpoznania sprawy. Skarżący zaznaczył zaś, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości to powinien "uchylić zaskarżone postanowienie i stwierdzić jego nieważność bez umorzenia postępowania I instancji".
Stanowisko skarżącego jest błędne. Należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, a stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego. Pogląd o dopuszczalności orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 156 § 1 kpa należy uznać za błędny. Prawdopodobnie wynika on z utożsamiania przywołania w odwołaniu (zażaleniu) okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ostatecznej. Kodeks nie wymaga przedstawienia w odwołaniu szczegółowego uzasadnienia. Jeżeli zatem w odwołaniu zostaną wskazane okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności, to pismo takie nie traci charakteru odwołania – analogicznie zażalenia (patrz. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2006r., I SA/Wa 1589/05, Lex nr 203691; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8, str. 418-419).
W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie na dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ostatecznej. Może to jednak nastąpić w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ wyższego stopnia działając z urzędu w trybie nadzoru stwierdza nieważność decyzji nie ostatecznej. Po drugie, strona może złożyć przed upływem terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) lub do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie ostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, (patrz: wyrok NSA z 30 czerwca 2011r., II OSK 2138/10; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8, str. 419).
Bezsprzecznie strona skarżąca na gruncie przedmiotowej sprawy nie wniosła pisma, które by można bezsprzecznie i jednoznacznie zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Z całą pewnością za takie pismo nie można uznać zażalenia na postanowienie Starosty A z dnia "[...]". Po pierwsze zostało ono określone nazwą zażalenie, a po drugie, znalazło się w nim żądanie m.in. uchylenia zakwestionowanego postanowienia. W żadnym razie nie wynika z tego pisma, że strona wybrała tryb stwierdzenia nieważności odnośnie skarżonego postanowienia. Te okoliczności zaś przesądziły o charakterze ww. pisma z dnia 7 marca 2011r., a co za tym idzie organ II instancji słusznie wydał rozstrzygnięcie w trybie zwykłym postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy, jak najbardziej zasadnie czyniąc zadość podstawowej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jednocześnie uznając prymat postępowania zwykłego nad postępowaniem w trybie nadzwyczajnym.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.