Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ełku (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Prezydent"), decyzją z 23 grudnia 2021 r., ustalił B. L. opłatę za pobyt I. A. w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "DPS"), z wyszczególnieniem poszczególnych okresów i wysokością przypisanych im kwot opłat. W punkcie 2. ww. decyzji Prezydent ustalił R. A. (dalej jako: "skarżący"), opłatę za pobyt I. A. w tymże DPS, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą opłaty ustalonej w umowie zawartej z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku z 19 listopada 2019 r., a kwotą zobowiązania wynikającą z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."), z wyszczególnieniem poszczególnych okresów i wysokością przypisanych im kwot opłat.
Ponadto, organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty i częściowo zwolnił go z obowiązku ponoszenia opłaty I. A. w DPS do wysokości kwot, określonych w umowie zawartej z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Od decyzji tej odwołała się B. L., zarzucając, że organ pierwszej instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w sprawie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a"), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że Kolegium wiadomym jest z urzędu (w związku z toczącymi się wcześniej sprawami o ustalenie odpłatności za pobyt Ireny z w DPS) oraz co wynika z akt sprawy, że do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty należy – oprócz B. L. i R. A. – 17 innych wymienionych imiennie zstępnych. W rozpoznawanej sprawie Prezydent uznał zaś za strony postępowania jedynie B. L. oraz skarżącego, chociaż obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Dodano, że organ pierwszej instancji, choć wiedział, że I. A. posiada innych zstępnych (dzieci, wnuki, prawnuki), to zaniechał ustalenia ich sytuacji osobistej i majątkowej oraz wynikającej z niej zdolności do ponoszenia opłat za pobyt I. A. w DPS. Przy czym, organ nie może opierać się na wywiadach środowiskowych przeprowadzonych w latach 2017-2019, ponieważ obowiązkiem organu jest ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanych.
Ostatecznie wskazano, że w stosunku do wszystkich tych osób powinno być prowadzone jedno postępowanie, a co za tym idzie, powinny one uczestniczyć w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.
Z tych względów należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
We wskazaniach co do dalszego postępowania, Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji ustalenie aktualnego kręgu osób, na które został nałożony ustawowy obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty, zapewniając im możliwość działu w postępowaniu. Ponadto, Prezydent winien ustalić sytuację rodzinną i majątkową – i związaną z tym zdolność do ponoszenia opłaty za pobyt – I. A. w DPS. W przypadku, gdyby organ nie mógł ustalić miejsca aktualnego pobytu którejkolwiek ze strony postępowania, powinien rozważyć zastosowanie art. 34 k.p.a., natomiast w sytuacji, gdyby którakolwiek ze stron nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – zastosowanie regulacji zawartej w art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s.
Kolegium stwierdziło też, że nie znalazło podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., ponieważ zakres postępowania dowodowego, jakie należy przeprowadzić nie pozwala na przyjęcie, że miało ono charakter postępowania uzupełniającego.
Skarżący od ww. decyzji Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw, wnosząc o umorzenie postępowania i zarzucając organowi odwoławczemu, że ten prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 8 i art. 75 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. Przepisy te zostały naruszone, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a rozstrzygnięcie postępowania w oparciu o zebrany wadliwie materiał dowodowy przełożyło się na fakt, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.
Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/22, LEX nr 3354564).
W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają więc weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie tutejszego Sądu, sprzeciw wniesiony przez skarżącego jest niezasadny, ponieważ decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.
Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej trafnie Kolegium wyjaśniło, że podstawą ustalenia odpłatności za pobyt w DPS jest art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z zacytowanego art. 61 ust. 1 u.p.s. Z przepisu tego wynika, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych, że organ administracyjny nie może w sposób dowolny dokonać wyboru osoby lub osób spośród zstępnych i tylko w stosunku do nich prowadzić postępowanie celem ustalenia stosownej opłaty. Niewątpliwie bowiem rozstrzygniecie o obowiązku ponoszenia opłat w stosunku do jednego zstępnego będzie miało wpływ na sytuację prawną kolejnego zstępnego. Bezspornym jest, że w takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych w tej samej kolejności do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1109/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 704/17, LEX nr 2376391 a także I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2021).
W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, organ winien prowadzić jedno postępowanie w stosunku do wszystkich osób należących do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać bowiem sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, ponieważ wtedy dopiero będzie wiadomo kto, i w jakiej wysokości, może zostać obciążony przedmiotową opłatą (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19, LEX nr 2688076).
Zasadnie zatem Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie z udziałem tylko dwojga dzieci I. A. w sytuacji, gdy osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty jest więcej. Trafnie też wskazano, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent nie mógł arbitralnie dokonać wyboru tylko dwóch osób, spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi, i tylko w stosunku do nich prowadzić postępowanie. Prawidłowo więc Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie zaszły podstawy do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie
Podsumowując, stwierdzić należy, że Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., a wydana przez organ odwoławczy decyzja odpowiada prawu. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty sprzeciwu o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, ponieważ w istocie potwierdzają one prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Kwestie merytoryczne, tj. zasadność nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt w DPS jego matki nie mieści się natomiast w granicach kontroli, do której Sąd był uprawniony rozpoznając wniesiony sprzeciw.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku.