Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.P. (dalej: "skarżący") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do wypłaty dodatku węglowego z wniosku z 28 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz stwierdził, że skarżący złożył 1 września 2022 r. wniosek o wypłatę dodatku węglowego, a decyzją z 28 listopada 2022 r. odmówiono wypłaty tego dodatku. Kolejny wniosek o wypłatę dodatku węglowego skarżący złożył 28 listopada 2022 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego między innymi, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Skoro decyzją z 28 listopada 2022 r. rozstrzygnięta została sprawa z wniosku skarżącego o wypłatę dodatku węglowego, to postępowanie z ponowionego wniosku nie może być wszczęte i prowadzone.
W złożonym zażaleniu skarżący stwierdził, że 7 lutego 2022 r. złożył deklarację do CEEB, w której zaznaczył tylko, że posiada kocioł na paliwo stałe, bez wskazywania rodzaju stosowanego paliwa. Gdy składał 1 września 2022 r. wniosek o dodatek węglowy, dowiedział się w MOPS, że powinien skorygować ww. deklarację, gdyż nie wskazał, czym opala mieszkanie. Skarżący złożył stosowną korektę, lecz za późno, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego dodatku. Skarżący stwierdził, że nie wiedział, że obowiązywały terminy na złożenie korekty. Wyjaśnił, że nie składał odwołania, gdyż w MOPS dowiedział się, że zmieniły się przepisy i powinien złożyć nowy wniosek. Skarżący ocenił, że rozstrzygnięcia Burmistrza są krzywdzące. Stwierdził, że na pewno powinien był dostać dodatek na drewno opałowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wszczęcie przez organ postępowania z wniosku tej samej strony, dotyczącego tego samego przedsięwzięcia, na podstawie tej samej karty informacyjnej i tożsamego w zakresie parametrów technicznych, technologii i lokalizacji i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamości sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z 28 listopada 2022 r. i sporawy będącej przedmiotem wniosku z 28 listopada 2022 r. pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Niewątpliwie w obu postępowaniach występował ten sam wnioskodawcą, a sprawy są też tożsame pod względem przedmiotowym, gdyż przedmiotem obu postępowań jest kwestia przyznania dodatku węglowego. Nie zmienił się stan faktyczny, gdyż w chwili wydania decyzji z 28 listopada 2022 r. wnioskodawca złożył już (1 września 2022 r.) korektę deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej: "CEEB") i kwestia ta była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji przy rozpoznaniu sprawy zakończonej ww. decyzją. W obu postępowaniach jest ten sam stan prawny. Z powyższych powodów brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie.
W skardze wywiedzionej do Sądu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236 ze zm.) przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego w sytuacji wcześniejszego wydania decyzji odmawiającej tego dodatku, podczas gdy ww. przepis zezwala na ponowne złożenie wniosku o wypłatę dodatku węglowego, jeżeli organ odmówił wcześniej tego świadczenia, art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym przez odmowę wszczęcia postępowania, gdy organ miał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu zweryfikowania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego i rodzaju stosowanego paliwa, art. 61a k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy decyzja z 28 listopada 2022 r. stała się prawomocna i ostateczna, a przepisy szczególne dopuszczały ponowne złożenie wniosku, art. 7 i art 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego ustalającego rodzaj stosowanego paliwa, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego.
Z ostrożności procesowej skarżący wskazał na ewentualne naruszenie art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U z 2022 poz. 1967 ze zm.) przez nieprzyznanie skarżącemu dodatku z tytułu zasilania źródła ciepła drewnem kawałkowym, w sytuacji gdy organ posiadał informację o spełnieniu warunków do jego przyznania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi, że organy obu instancji miały obowiązek zastosowania art. 31 ust. 2 ustawy o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, gdyż w sytuacji skarżącego odmówiono mu wcześniej wypłaty dodatku węglowego z powodu niewpisania głównego źródła ogrzewania zasilanego węglem do centralnej ewidencji emisyjności budynków do 11 sierpnia 2022 r. Skarżący uzyskał od organu pierwszej instancji informację, że mimo odmowy wypłaty dodatku węglowego, wystarczające jest złożenie ponownego wniosku, aby otrzymać przedmiotowy dodatek. Nie wyjaśniono, z jakich powodów organ nie zastosował w niniejszej sprawie ww. przepisu.
Zarzucił też, że organy obydwu instancji wydały rozstrzygnięcie z pominięciem art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przedwczesnego wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis ten winien mieć zastosowanie w celu ustalenia rzeczywistego źródła ciepła i rodzaju stosowanego paliwa. Skoro ustawodawca dopuszcza wypłatę dodatku węglowego osobom, które w ogóle nie złożyły wniosku o jego wypłatę lub nie zgłosiły głównego źródła ogrzewania do 11 sierpnia 2022 r., to tym bardziej dodatek węglowy winien być wypłacony osobie, która złożyła taki wniosek, wpisała źródło ciepła, a omyłkowo nie wskazała właściwego rodzaju paliwa. Organ w trakcie postępowania dowodowego mógł uzyskać od strony dowody potwierdzające zakup węgla.
W ocenie skarżącego ze względu na art. 31 ust. 2 ustawy o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych organ nie mógł zastosować art. 61a k.p.a., lecz winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Wskazując na naruszenie art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, skarżący wywiódł, że skoro organ pierwszej instancji odmówił wypłaty dodatku węglowego i odmówił wszczęcia postępowania, to niezrozumiałym jest, dlaczego nie został skarżącemu przyznany z urzędu dodatek na drewno.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia organu pierwszej instancji według ww. kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie. Odmowa wszczęcia postępowania jest zatem obowiązkiem organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
"z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r. II OSK 2671/13 dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Taką przyczyną będzie uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. np. wyroki NSA z 9.10.2014 r. sygn. akt I OSK 493/13 i z 15.10.2013 r. II OSK 1395/12; CBOSA). Wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest zatem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie.
Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4.09.2019 r. I OSK 1244/17, CBOSA).
W sprawie jest bezsporne, że decyzją z 28 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego. Skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji, lecz złożył nowy wniosek o przyznanie ww. dodatku. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sprawa z wniosku z 28 listopada 2022 r. jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z 28 listopada 2022 r., wszczętą wnioskiem z 1 września 2022 r. W obu tych postępowaniach jest ten sam wnioskodawca – skarżący i ten sam przedmiot – żądanie przyznania dodatku węglowego. Nie zmienił się również stan faktyczny i stan prawny. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł prowadzić postępowania z wniosku z 28 listopada 2022 r., lecz był zobowiązany zastosować art. 61a § 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku skarżącego, brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby prowadzenie postępowania i wypłatę dodatku węglowego w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa przez niezastosowanie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy wójt, burmistrz albo prezydent miasta odmówił przyznania dodatku węglowego, zgodnie z art. 2 ust. 16 ustawy zmienianej w art. 26, w sytuacji, o której mowa w art. 2 ust. 3c i 15g tej ustawy, wnioskodawca może złożyć ponownie wniosek o wypłatę tego dodatku. Podkreślić należy, że możliwość ponownego złożenia wniosku została ograniczona wyłącznie do dwóch sytuacji, które opisane są w art. 2 ust. 3c i 15g tej ustawy. Żadna z okoliczności, których dotyczą te przepisy, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
W ust. 15g przewidziano natomiast, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Nie może budzić wątpliwości, że w sprawie wszczętej wnioskiem z 28 listopada 2022 r. nie zaistniał przypadek regulowany w art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, gdyż skarżący nie wykazał, aby pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkiwało więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Nie zaistniała również sytuacja opisana w art. 2 ust. 15g tej ustawy, skoro skarżący bezspornie zgłosił główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego do CEEB do 11 sierpnia 2022 r., a tylko po tej dacie skorygował złożoną terminowo deklarację w zakresie rodzaju stosowanego paliwa. W tej sytuacji złożenie po wydaniu decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego ponownego wniosku nie spowodowało, że Burmistrz miał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu zweryfikowania źródła ogrzewania gospodarstwa skarżącego i rodzaju stosowanego paliwa. Z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.
Nie ciążył jednocześnie na Burmistrzu obowiązek rozpoznania ponownego wniosku skarżącego, skoro nie zaistniał ani przypadek opisany w ust. 3c, ani w ust. 15g art. 2 ustawy o dodatku węglowym. Jak już wyjaśniono, ustawodawca w art. 31 ustawy o zakupie preferencyjnym przewidział możliwość skutecznego ponownego złożenia wniosku wyłącznie w tych dwóch opisanych przypadkach. Tym samym Burmistrz po złożeniu przez skarżącego wniosku z 28 listopada 2022 r. był zobowiązany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 15g ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z tym przepisem dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Okoliczność zgłoszenia przez skarżącego 7 lutego 2022 r. źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, wyklucza możliwość zastosowania ww. przepisu.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U z 2022 poz. 1967 ze zm.).
Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Dodatek dla gospodarstw domowych wypłaca się na wniosek osoby, o której mowa w ust. 2 (ust. 3).
W ust. 7 przewidziano, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.
Z cytowanych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty dodatku węglowego i postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych są odrębnymi postępowaniami, wszczynanymi, co do zasady, na wniosek o przyznanie jednego z ww. dodatków. Wobec tego zarzut bezczynności Burmistrza w sprawie przyznania z urzędu skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2022 r. nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości odrębnego postępowania, które ten organ administracji prowadzi w trybie ustawy o dodatku węglowym.
Ponadto podkreślić należy, że skarżący skorygował 1 września 2022 r. pierwotnie złożoną do CEEB deklarację w zakresie paliwa stosowanego w kotle na paliwo stałe – z "drewna kawałkowego" na "węgiel i paliwa węglopochodne". Z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw jednoznacznie wynika, że dodatek dla gospodarstw domowych jest przyznawany tylko w przypadku, gdy kocioł na paliwo stałe jest zasilany peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy (albo – co bezspornie nie miało miejsca w stanie faktycznym sprawy – gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł gazowy jest zasilany skroplonym gazem LPG lub kocioł olejowy [zob. art. 24 ust. 1 pkt 2 i 3]). Burmistrz nie mógł więc przyznać skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych, skoro skarżący stosuje węgiel i paliwa węglopochodne, a nie pelet drzewny, drewno kawałkowe lub inny rodzaj biomasy.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.