Uzasadnienie
Decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika F. sp. z o.o. od decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Naczelnika Wydziału Geodezji, Mienia, Planowania Przestrzennego i Rolnictwa (organ pierwszej instancji) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nr 125/11 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie T., gm. W. - utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił na rzecz M. s.c. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie T., gmina W. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. F. sp. z o.o. (skarżąca, spółka) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Burmistrza, jako podstawę wznowienia wskazując przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza nr 125/11 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie. gmina W. Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej nr 125/11 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb T., gm. W. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskująca o wznowienie postępowania jest właścicielem działek [...] położonych w obrębie T., gm. W., które to działki nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy.
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się pełnomocnik spółki wskazując, że wprawdzie sąsiedztwo w przedmiotowej sprawie ma charakter pośredni ale z uwagi na oddziaływanie inwestycji spółka winna zostać uznana za stronę postępowania.
W uzasadnieniu decyzji z 13 kwietnia 2023 r. Kolegium podniosło, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Przepisy k.p.a. w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 enumeratywnie określają przesłanki wznowienia postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu oznacza, że organ winien takie postępowanie przeprowadzić i ustalić, czy wystąpiła przesłanka wznowieniowa, tj. w realiach niniejszej sprawy, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 28 k.p.a. wskazuje na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w charakterze jego strony, jednak samodzielnie nie wystarczy do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on "interes prawny" warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. VI S.A. 20/95; ONSA z 1996 r. nr 2 poz. 54; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. VI S.A. 13/95; ONSA z 1995 r. nr 4 poz. 154).
Obecnie wskazuje się dodatkowo, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskujący o wznowienie postępowania jest właścicielem działek nr [...] położonych w obrębie T., gm. W., które to działki bezpośrednio nie sąsiadują z działką nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy. Z map nadesłanych przez organ pierwszej instancji wynika bezspornie, że sąsiedztwo ma charakter pośredni.
Dodatkowo w piśmie z dnia 22 marca 2023 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż działki te nie znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Również z treści odwołania nie wynika, by pełnomocnik wykazał, że wnioskodawca posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu. W przypadku, gdy w postępowaniu wznowieniowym organ ustali, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
Pełnomocnik spółki zaskarżył decyzję Kolegium z 13 kwietnia 2023 r. w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w oparciu o następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...] w obrębie T., gmina W., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Kolegium w dniu 13 kwietnia 2023 r. decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję Burmistrza z dnia 7 grudnia 2022 r. w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 2 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...], w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że posiada interes prawny, w związku z czym postępowanie podlegało ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu przy udziale skarżącej jako strony postępowania;
- - art. 28 k.p.a., art. 78 w Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 - u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie jest stroną postępowania oraz pominięciu przez organy faktu, że skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiadujących pośrednio z nieruchomością, na której powstać ma inwestycja polegająca na budowie sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ma prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ pierwszej instancji, zaś planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami u.p.z.p., a zatem pominięcie skarżącej jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ew. [...] co może w konsekwencji doprowadzić do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego:
- - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 22 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) polegające na sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji zupełnie bez odniesienia się stanu faktycznego i prawnego sprawy, a jedynie uzasadnienia decyzji polegającego na zautomatyzowanym przetwarzaniu, to jest skopiowaniu kilku wyroków sądów administracyjnych oraz stanowisk doktryny i na tej podstawie wydania zaskarżonej decyzji, co świadczy, że organ rozpatrujący sprawę zapoznał się jedynie pobieżnie ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z przepisami prawa;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i wydać decyzję uchylającą decyzję Burmistrza z dnia 2 grudnia 2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ew. [...]. Uzasadniając interes prawny strony wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo agroturystyczne, w głównej mierze utrzymuje się z prowadzenia ww. gospodarstwa. Nadto, gospodarstwo to znajduje się w obszarze chronionym Wielkich Jezior Mazurskich, co stanowi duży walor dla turystów odwiedzających te tereny, dla których znaczenie ma sielski, wiejski krajobraz, zaś wybudowanie planowanej inwestycji będzie prowadziło do powstania zabudowy miejskiej, co w konsekwencji doprowadzi do zmniejszenia atrakcyjności agroturystyki prowadzonej przez skarżącą, a ostatecznie zmniejszy jej zyski, a zatem bezpośrednio, realnie i konkretnie wpłynie na interes prawny skarżącej.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tytułem wstępu wyjaśnić zatem należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów u.p.z.p., jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2).
W świetle tej ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w trybie wznowienia postępowania, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał w dniu z dnia 30 maja 2022 r., wznawiając na wniosek strony skarżącej postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 2 grudnia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie T., gmina W., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.
Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14; w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1223/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że jako właściciel działek nr [...] pośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji na działce nr [...], została bez swojej winy pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wskazywała, że w głównej mierze utrzymuje się z prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Gospodarstwo to znajduje się w obszarze chronionym Wielkich Jezior Mazurskich, co stanowi duży walor dla turystów odwiedzających te tereny, dla których znaczenie ma sielski, wiejski krajobraz, zaś wybudowanie planowanej inwestycji będzie prowadziło do powstania zabudowy miejskiej, co w konsekwencji doprowadzi do zmniejszenia atrakcyjności agroturystyki prowadzonej przez skarżącą, a ostatecznie zmniejszy jej zyski, a zatem bezpośrednio, realnie i konkretnie wpłynie na interes prawny skarżącej.
Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji skoncentrował się na zbadaniu, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją i czy faktycznie podmioty ten bez swojej winy został w nim pominięty.
W tym miejscu wskazać należy, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki: NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2148/14; WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1622/15; w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 77/17, CBOSA).
W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot który się nań powołuje (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 376/16; Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 165/16; Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 111/14; Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13; Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 738/16 – CBOSA).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], co stanowiłby podstawę do uznania jej za stronę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...] położonych w obrębie T., gm. W., które to działki bezpośrednio nie sąsiadują z działką nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy. Zdaniem organów oddziaływanie inwestycji zamknie się zatem w granicach działki nr [...] i stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela.
Skarżąca swój interes prawny wywodzi ze zmniejszenia atrakcyjności agroturystyki przez nią prowadzonej, co przełoży się na jej zyski. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego), a dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Na tym etapie ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych. Zatem nie można zarzucić, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy naruszono interes prawny skarżącej, wywiedziony z przysługującego jej prawa własności nieruchomości sąsiadującej, nie bezpośrednio, z nieruchomością inwestora. Zarzuty dotyczące spadku atrakcyjności prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie agroturystyki i utraty potencjalnych zysków z prowadzonej działalności, mające charakter subiektywny i nie poparte żadnymi dowodami, nie stanowią warunku sine qua non do przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
W świetle powyższego przytoczone powyżej argumenty skarżącej nie pozwalają uznać, że na ich podstawie możliwe jest wykazanie istnienia po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Zarzuty przedstawione w odwołaniu i skardze wyraźnie wskazują na interes faktyczny skarżącej, która jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Jak podkreślono jednak wyżej – od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.
Zatem skoro organy obu instancji trafnie oceniły, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ ta zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...], to w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, nie przysługiwał spółce przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie można stwierdzić, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec powyższego poprawne jest ustalenie przez organy orzekające w sprawie, iż w realiach tej konkretnej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy, a organ odwoławczy do utrzymania tej decyzji w mocy. W związku z powyższym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów obowiązującego prawa.
Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień przepisom prawa. Argumenty przedstawione przez skarżącą zostały przez organy administracji rozpatrzone, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Stronie skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, dochowano tym samym obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.