Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowanej na działce o nr "[...]" dotyczącej wybudowania muru oporowego oraz ogrodzenia. W uzasadnieniu podano, że organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działce o nr geod. "[...]" dotyczącej wybudowania muru oporowego oraz ogrodzenia. W trakcie oględzin ustalono, że K. L. (dalej jako: inwestor) prowadzi roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z "[...]". Wskazano, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ustalono, że inwestor realizuje na działce budowę ogrodzenia z betonu architektonicznego grubości 18 cm i wysokości od 180 do 220 cm bez zgłoszenia.
Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.) zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. W związku z tym umorzono postepowanie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. (dalej jako: strona lub skarżąca) podnosząc, że organ nie odniósł się w ogóle do kwestii usypania nasypu od strony jej działki, tj. działki nr "[...]", którego to nasypu nie ma w dokumentacji terenu. Podkreśliła, że nasyp został wykonany bez jej zgody i nie poinformowano jej o tym. Tym samym ukryto faktyczną wysokość muru/ogrodzenia. Strona podniosła także, że inwestor wszedł na teren jej nieruchomości bez jej zgody i dodatkowo podsypał ziemię tak, by łączyła się z murem. Podniosła, że jeśli dokumentacja projektowa działki nr "[...]" zakładała tak znaczące podniesienie terenu, to oczywiste jest, że wybudowany mur/ogrodzenie jest murem oporowym, który wymaga wydania pozwolenia. Dodała, że osobiście dokonała pomiaru przedmiotowego muru i przekracza on wysokość 2,20 m, a zatem jego wzniesienie wymagało wydania pozwolenia na budowę.
Decyzją z "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji, na podstawie art. 136 k.p.a., do wykonania precyzyjnych pomiarów spornego ogrodzenia. Wskazano, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Podano, że w przedmiotowej sprawie nie ma różnicy terenu, aby konieczna była budowa muru oporowego, gdyż punkt posadowienia terenu działek ościennych jest niemal identyczny z działką inwestora.
Wobec tego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot postępowania jako ogrodzenie. Wskazano, że z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. i 30 ust. 1 pkt 3 P.b. wprost wynika, że budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę. Jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie w najniższym miejscu ma wymiary 1,67 m, a w najwyższym punkcie ma wysokość 2,23 m. Organ stwierdził, że przy tak minimalnym przekroczeniu nie ma podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż różnica 3 cm może wynikać z ukształtowania terenu. Podano, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania zgody na wybudowanie ogrodzenia, który w całości mieści się na gruncie inwestora, a żadne przepisy nie narzucają materiału, z którego ogrodzenie ma być wykonane. Stwierdzono, że prace wykonane zostały w sposób prawidłowy i zgodny ze sztuką budowlaną. W związku z tym umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że w 2019 r. prace w zakresie budowy przedmiotowego muru (ogrodzenia) nie były już prowadzone. Zarzuciła, że organy nie odniosły się do podnoszonej przez nią kwestii podwyższenia o ok. 80 cm części terenu jej działki przez inwestora, na co konieczne jest uzyskanie stosownego pozwolenia, a według skarżącej takiej zgody nie uzyskano. Wskazała, że organy nie odniosły się także do kwestii usypania nasypu po stronie jej działki, bez wiedzy i zgody skarżącej, wzdłuż całego muru (ogrodzenia). Podała, że podwyższenie terenu spowodowało różnicę poziomu gruntu w stosunku do jej działki, co wymagało zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi na jej nieruchomość lub oddziaływaniem mas wodnych, a więc konieczność wybudowania muru oporowego i taka jest jego dominująca funkcja. Nie ma przy tym znaczenia, że został on usytuowany między działkami. Konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi lub oddziaływaniem mas wodnych.
Skarżąca podniosła także, że nasyp ten od strony jej działki ukrywa faktyczną wysokość tego muru/ogrodzenia, bowiem w niektórych miejscach przekracza on 2,20 m wysokości. Skarżąca zakwestionowała też ustalenia organu odnośnie do posadowienia przedmiotowego muru w całości na działce inwestora. Podniosła, że we wrześniu 2019 r., na jej zlecenie zostało przeprowadzone wznowienie granic. Ustalono, że cała pozioma część muru (ogrodzenia), ukryta w nasypie, znajduje się na nieruchomości skarżącej, a przy uwzględnieniu błędu 10 cm również znacząca część pionowa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że organ I instancji, dokonując pomiarów przedmiotowego ogrodzenia, nie dopatrzył się żadnych znaczących różnic w terenie oraz tego, że na działce należącej do skarżącej został usypany nasyp.
W piśmie z 9 lipca 2020 r. skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności, bowiem inwestor przyznał się do usypania nasypu na działce skarżącej, a akta sprawy znajdują się w Sądzie Rejonowym w E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Należy ponadto podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; dostępne w Internecie).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania uznając, że organ dostatecznie wyjaśnił sprawę, a także powołując się na dodatkowe ustalenia poczynione na jego zlecenie. Z ustaleń tych wynikało, że przedmiotowy obiekt to ogrodzenie, a nie mur oporowy, gdyż między sąsiadującymi działkami nie ma różnicy poziomów. Ponadto wysokość ogrodzenia nie przekracza 2.20 m, co zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania stosownego zgłoszenia robót budowlanych.
Wyjaśnić zatem należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie do rozróżnienia między murem oporowym a ogrodzeniem. Jednakże z nadesłanego do Sądu pisma skarżącej z 9 lipca 2020 r. oraz z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 lipca 2020 r. wynika, że w trakcie oględzin dokonywanych w toku postępowania sądowego toczącego się przed Sadem Rejonowym w E. inwestor przyznał się do usypania nasypu na działce skarżącej. Jest to zatem istotna okoliczność, mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Po pierwsze jej potwierdzenie poddałoby w wątpliwość rzetelność ustaleń organu. Ponadto gdyby faktycznie został usypany nasyp, to mogłoby to ewentualnie doprowadzić do różnicy poziomów terenu między działkami, a także mogłoby mieć wpływ na ustalenia co do wysokości przedmiotowego obiektu. W związku z tym organ odwoławczy winien ustalić, czy rzeczywiście inwestor złożył oświadczenie, na które powołuje się skarżąca. W przypadku zaś pozytywnych ustaleń w tym zakresie winien rozważyć, czy i jak okoliczność ta wpływa na ustalenia organu zarówno co do kwalifikacji obiektu, jak i jego wysokości. Przy czym w ocenie Sądu na tym etapie sprawy nie wymaga to ponownego rozpoznania sprawy w całości, a w związku z tym niezbędne ustalenia może dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.