Uzasadnienie
Postanowieniem z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji–Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie hali garażowej na działce nr "[...]", obręb "[...]" miasta S. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) z "[...]", utrzymującej w mocy decyzję PINB z "[...]" w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z "[...]" Starosta S. wydał na rzecz A.P. (dalej jako: inwestor) decyzję o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej hali garażowej.
W trakcie kontroli przeprowadzonej 24 maja 2018 r. ujawniono dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, wszczęto postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jednolity na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę-Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako: P.b.) i wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji w zakreślonym terminie. Organ I instancji wskazał, że postępowanie naprawcze nie zostało dotychczas zakończone.
Jednocześnie podniesiono, że po wszczęciu postępowania naprawczego jedna ze stron postępowania, firma "[...]" z o.o. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), przedstawiła dowody mogące świadczyć o tym, że budowę przedmiotowej hali rozpoczęto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa ta jest przedmiotem rozpatrywania przez WINB. W ocenie organu I instancji rozstrzygnięcie WINB w tej kwestii ma charakter zagadnienia wstępnego w odniesieniu do prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem potwierdzenia się powyższego faktu może nastąpić zmiana kwalifikacji postępowania z naprawczego na legalizacyjne w oparciu o inne przepisy P.b.
Ponadto należy liczyć się także z możliwością zaskarżenia rozstrzygnięcia WINB przez strony postępowania do sądu administracyjnego. Zatem w tej sytuacji wniosek inwestora z 8 stycznia 2020 r. o wznowienie robót budowlanych nie może być rozpatrzony.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, podnosząc, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Spółki okoliczność prowadzenia przez WINB postępowania wznowieniowego nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka zwróciła również uwagę na kwestie bezpieczeństwa mienia i ludzi w związku z budowaną halą garażową. Podkreśliła, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja PINB z "[...]" nakładająca na inwestora obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego i tym samym, nadal obowiązuje procedura naprawcza w trybie art. 50-51 P.b.
W piśmie z dnia 11 czerwca 2020 r. Spółka uzupełniła złożone zażalenie, przedstawiając swoje stanowisko dotyczące kwestii oceny wystąpienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, które w jej ocenie nie wystąpiło. Spółka wskazała przy tym na określoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jak również podniosła, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomii postępowania.
Postanowieniem z "[...]" WINB utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości. W ocenie organu odwoławczego w analizowanym przypadku wystąpiły okoliczności warunkujące zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw w związku z bezpośrednim wpływem przyszłego rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego (prowadzonego przed tutejszym organem) na dalszy tryb postępowania "zasadniczego" oraz decyzję je kończącą. Ponadto wskazano, że merytoryczne dalsze prowadzenie i zakończenie postępowania "zasadniczego" pomimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek Spółki, skutkować może daleko idącymi negatywnymi skutkami dla inwestora, który decyzją z "[...]" zobowiązany został do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka podniosła zarzut naruszenia art.8, art.16 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, ponawiając swoje zarzuty wskazane w uprzednio złożonym zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W ocenie Spółki postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ winien egzekwować obowiązki nałożone decyzją z "[...]", która nadal obowiązuje. Zwrócono przy tym uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych i podkreślono, że negatywne skutki dla inwestora są wynikiem nieprzestrzegania przepisów, zaś postępowanie w tej sprawie trwa już ponad dwa lata, trudno zatem mówić w tym przypadku o dynamice procesowej.
Zaznaczono przy tym, że inwestor nic w tej sprawie nie zrobił poza złożeniem wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy oraz złożeniem wniosku o wydłużenie terminu na dostarczenie projektu zamiennego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie PINB z "[...]" w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie hali garażowej do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.
Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się w orzecznictwie pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2101/18, dostępne w CBOSA). Musi zatem istnieć ścisła zależność (związek przyczynowy) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Przy czym, zależność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenie sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2509/17, CBOSA). Inaczej mówiąc, brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Należy również mieć na uwadze, że z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 97 (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.16, Warszawa 2019).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału aktowego prawomocną decyzją z "[...]" PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budowanej hali garażowej na opisanej wyżej działce, w terminie do 31 maja 2019 r. Natomiast postanowieniem z "[...]" WINB, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją WINB z "[...]" utrzymującą w mocy decyzję PINB z "[...]" nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego realizowanej inwestycji.
Należy jednak stwierdzić, że kwestia zakończenia wszczętego przez WINB postępowania wznowieniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wynik prowadzonego postępowania naprawczego.
Skoro bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja, nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ winien zakończyć przedmiotowe postępowanie naprawcze wydaniem stosownej decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy inwestor spełnił obowiązki nałożone na niego decyzją z "[...]" wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Należy przy tym zauważyć, że upływ procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego, nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/18, CBOSA).
Jednocześnie złożenie projektu zamiennego nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Podlega on bowiem szczegółowej merytorycznej ocenie organu tak, jak projekt pierwotny załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego przede wszystkim z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jak też z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie naprawcze kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., wyrażająca stanowisko organu o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Zagadnieniem wstępnym może być zatem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, zaś to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2739/17, CBOSA).
Ponadto należy zauważyć, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wprost wynika, że chodzi o uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez "inny organ lub sąd". Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe prowadzone jest przez WINB, zaś postępowanie naprawcze prowadzi PINB. W tej sytuacji wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ nie jest spełniona, bowiem zarówno PINB, jak i WINB stanowią organy nadzoru budowlanego a ich zadania i kompetencje regulują przepisy P.b. Trudno zatem mówić w tym przypadku o innym organie, skoro funkcjonują one w tej samej strukturze i spełniają te same cele.
Nie można przy tym pominąć, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie toczy się już od kilku lat.
Biorąc zatem pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, należy uznać, że w tym przypadku nie występuje zagadnienie wstępne, od którego rozpoznania uzależnione jest wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu naprawczym.
Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.