Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że przedmiotem sprzeciwu L. G. (zwanego dalej: "Skarżącym") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] 2020 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania J. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") nr [...] z dnia [...] 2009 r., znak: [...] (wydanej po wznowieniu postępowania) w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r. znak: [...] i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego budowy budynku przy ul. [...] w E., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Olsztynie z 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 320/15.
Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Z akt sprawy wynika, że 14 września 2004 r. PINB przeprowadził oględziny budynku przy ul. [...] w E., w trakcie których stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego polegające na wykonaniu w elewacji południowej dwóch okien na poddaszu oraz daszku na poziomie pierwszego piętra, poszerzeniu podestu od strony ul. P. w poziomie parteru, wykonanie od strony północnej płyty balkonowej wraz z drzwiami balkonowymi, zmianie geometrii dachu od strony północnej. W trakcie oględzin sporządzono fotografie przedstawiające stan zaawansowania robót budowlanych na zewnątrz budynku. Budynek posiadał już kompletną konstrukcję nośną, dach, stropy oraz stolarkę okienną. Od strony frontowej na poziomie parteru otynkowano część elewacji. Od strony tylnej (względem ul. P.) wykonano konstrukcję schodów zewnętrznych. Budynek posiadał bramę garażową oraz tymczasowe drzwi wejściowe. W efekcie tych ustaleń organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku oraz nałożył na inwestorów – R. G.-G. i L. G. - obowiązek: uzupełnienia projektu zamiennego i orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji odpowiednio o ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi oraz o ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków położonych przy ul. [...] w E. Na skutego złożonego odwołania, WINB decyzją z [...] 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki żelbetowych słupów oraz nałożonego terminu i orzekł o obowiązku uzupełnienia projektu zamiennego.
W efekcie kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrokiem z 30 maja 2006 r. (sygn. II SA/Ol 40/06) uchylono decyzję WINB z [...] 2005 r. wskazując w uzasadnieniu na konieczność powtórzenia oględzin w celu ustalenia stanu technicznego spornej ściany konstrukcyjnej.
W toku dalszego procedowania stwierdzono, że inwestor we wrześniu 2006 r. wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu schodów terenowych oraz muru oporowego przy schodach i ścianki dociskowej wraz z ociepleniem piwnicy.
W dniu 2 października 2006 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości przy ul. [...] w E., a następnie decyzją z [...] 2006 r. - nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku. Inwestorzy w listopadzie 2006r. przedłożyli opinię techniczną, w której nie stwierdzono nieprawidłowości i wniesiono o zezwolenie na kontynuację przerwanych robót budowlanych.
W dniu 29 listopada 2006 r. J. H. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w E. Dnia [...] 2006 r. PINB wznawia postępowanie zakończone decyzją organu z [...] 2006 r. oraz jednocześnie wszczyna kolejne postępowanie dotyczące ściany wspólnej między budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowę szeregowej ul. [...] w E. W konsekwencji prowadzone są dwa postępowania, w tym dotyczące realizowania budowy po wstrzymaniu jej wykonywania, w toku których wydawane są liczne decyzje następnie uchylane przez organ odwoławczy ewentualnie przez WSA w Olsztynie.
Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. II SA/Ol 320/15), po rozpoznaniu skargi L. H. i J. H. na decyzje WINB z [...] 2015 r., znak: [...] w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji oraz decyzję WINB z [...] 2012 r. nr [...], którą rozstrzygnięto odwołanie od decyzji PINB z [...] 2009 r. nr [...], którą organ uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 r. i nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy jego budowie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność ustalenia czy roboty budowlane były kontynuowane po ich wstrzymaniu postanowieniem z [...] 2004 r. Organy czyniąc to nie ograniczą się tylko do odebrania sprzecznych oświadczeń stron postępowania, ale wykorzystają wszelkie dostępne środki dowodowe co do zweryfikowania czasookresu wykonywanych robót budowlanych, głównie tych wewnątrz budynku.
Nadto Sąd podzielił osąd WSA w Olsztynie w wyroku z 5 października 2010 r. (sygn. II SA/Ol 819/10) o braku wiarygodności robót budowlanych wykonanych w dniu 16 września 2006 r. w związku z awarią - w świetle twierdzeń inwestora - rury wodociągowej. Zobowiązano organ do ustalenia, czy owa okoliczność istotnie miała miejsce, a dokonując owych ustaleń nie ograniczy się tylko do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia inwestora.
W szczególności ustali, czy właściciel, względnie zarządca sieci wodociągowej był informowany o tymże zdarzeniu, jak też, czy skutki tego zdarzenia wywarły negatywny wpływ tylko na posesję inwestorów, w tym zakresie niezbędne będzie przesłuchanie w charakterze świadków co najmniej władających sąsiednimi nieruchomościami.
W przypadku potwierdzenia awarii sieci wodociągowej, niezbędnym będzie zweryfikowanie, czy zakres i rodzaj przedsięwziętych robót budowlanych istotnie miał na celu tylko i wyłącznie usunięcie skutków awarii. Do oceny w tym zakresie niezbędnym będzie powołanie biegłego z wiadomościami specjalnymi w tym zakresie, aby odeprzeć zarzut braku krytycyzmu organu wobec twierdzeń inwestora. Do oceny tych okoliczności niezbędna będzie dokumentacja zgromadzona w sprawie karnej, na którą powoływał się skarżący. W zależności od ustaleń organy zastosują art. 50a pkt 2 p.b., w sytuacji spełnienia się hipotezy tegoż przepisu, względnie w przeciwnym wypadku nakażą sporządzić projekt budowlany zamienny uwzględniający nie tylko, jak ma to aktualnie miejsce, zakres dotychczas wykonywanych robót budowlanych, ale przede wszystkim zobligują inwestorów do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli takowa konieczność będzie skutkiem oceny już wykonanych robót budowlanych z wymogami art. 35 ust. 1 (głównie pkt 1) p.b. Wyrok ten poddany kontroli instancyjnej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 11 października 2017 r. (sygn. II OSK 1764/16) oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.
Po przekazaniu akt sprawy WINB postanowieniem z [...] 2018 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia: jakie konkretnie roboty budowlane wykonano wewnątrz i na zewnątrz budynku przy ul. [...] w E. ze wskazaniem czasookresu wykonania poszczególnych robót budowlanych. W toku postępowania inwestor zawiadomił o zabetonowaniu przewodów wentylacyjnych przez osoby trzecie. Organ podjął działania celem wykonania nałożonych wyrokiem obowiązków, powołał biegłego celem dokonania ustaleń o charakterze związanych z wykonaniem w piwnicy ściany dociskowej i ocieplenia na poziomie ściany piwnicy oraz wykonania schodów terenowych zewnętrznych do piwnicy i muru oporowego przy tych schodach. Przedstawiono w sposób chronologiczny czynności i pisma procesowe składane przez Inwestorów oraz pp. H., jak też okoliczności związane z podjętą próbą przeprowadzenia oględzin z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, a w efekcie braku zgody na uczestniczenie w oględzinach przez pp.
H., w sprawie wystąpiono do Prokuratury Rejonowej z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na udaremnieniu przeprowadzenia oględzin przez Inwestorów. Ponieważ przedłożone dokumenty tj. protokół oględzin z [...] 2019 r. nie zawierały wystarczających ustaleń co do stanu zaawansowania robót budowlanych wewnątrz budynku, wyznaczono przeprowadzenie kolejnych oględzin, których celem było zinwentaryzowanie robót wewnątrz budynku. Wyznaczone na dzień 4 lutego 2020 r. oględziny nie odbyły się w wyniku nieobecności Inwestorów, natomiast w dniu 9 marca 2020 r. przeprowadzono takie oględziny budynku przy ul. [...] w E., przy czym Inwestorzy nie wyrazili zgody na udział w nich pp. H. oraz sporządzania fotografii pod rygorem przerwania oględzin. W trakcie oględzin wykorzystano rysunki rzutów budynku nr [...] przy ul. P. w E., znajdujące się w projekcie zamiennym opracowanym 3 czerwca 2014 r. przez mgr inż. arch. W. O. Opis stanu zaawansowania robót budowlanych został naniesiony bezpośrednio na kopiach rysunków rzutów piwnicy, parteru, piętra i poddasza.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że w wyroku z 24 marca 2016 r. sygn. II SA/Ol 320/15 WSA w Olsztynie zobowiązał go do ponownego rozpoznania odwołania J. H. z 14 kwietnia 2009 r., bowiem po serii uchyleń rozstrzygnięć organu I instancji i organu odwoławczego w obrocie prawnym funkcjonuje nadal nieostateczna decyzja PINB dla miasta E. nr [...] z [...] 2009 r. uchylająca decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 r., mocą której nakazano inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ww. budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych przy jego budowie, w terminie do 30 kwietnia 2009 r. W treści odwołania Józef H. wniósł o uchylenie w całości tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 50a ustawy Prawo budowlane.
Z treści wyroków WSA w Olsztynie z dnia 30 maj 2006 r. sygn. II SA/Ol 40/06, z dnia 5 października 2010 r. sygn. II SA/Ol 819/10, z dnia 24 marca 2016 r. sygn. II SA/Ol 320/15 oraz NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. II OSK 1764/16 wynika, że WINB powinien przed utrzymaniem w mocy decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu zamiennego ustalić czy w sprawie inwestorzy prowadzili roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem z [...] 2004 r., czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o której mowa wart. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wyroki te zgodnie z art. 153 ppsa wiążą w sprawie organy, których działanie orzecznicze było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
Aby ocenić czy takie działanie ze strony Inwestorów miało miejsce należało określić stan zaawansowania robót w dniu wstrzymania robót budowlanych.
Tutejszy organ oparł ustalenia stanu faktycznego na podstawie fotografii sporządzonych podczas oględzin 14 września 2004 r. budynek posiadał już kompletną konstrukcję nośną, dach, stropy oraz stolarkę okienną. Od strony frontowej na poziomie parteru otynkowano część elewacji. Od strony tylnej (względem ul. P.) wykonano konstrukcję schodów zewnętrznych. Budynek posiadał bramę garażową oraz tymczasowe drzwi wejściowe. Wewnątrz budynku wykonano dwie fotografie tego samego pomieszczenia na podstawie, których można stwierdzić że ściany wewnętrzne w pomieszczeniu były otynkowane, w aktach brak jest zdjęć pozostałych pomieszczeń.
Kolejne oględziny przeprowadzone zostały 25 maja 2005 r., w ich trakcie stwierdzono rozpoczęcie zabudowy kuchni w poziomie parteru na poziomie pierwszego piętra, rozpoczęto realizacje kominków na poziome pierwszego i drugiego piętra, fragmenty kabli elektrycznych nie podłączone do szafek licznikowych, wykonanie podłogi na wszystkich kondygnacjach i tynki pomieszczeń. We wrześniu 2006 r. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu schodów terenowych oraz muru oporowego przy schodach i ścianki dociskowej 12 cm wraz z ociepleniem piwnicy (roboty te zostały uznane przez biegłego w opinii z 23 kwietnia 2018 r. jako konieczne w celu zabezpieczenia budynku w związku z usunięciem awarii rury wodociągowej). Schody te zostały następnie zasypane - potwierdzono 2 października 2006 r. podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB. Organ nie stwierdził wykonywania robót budowlanych na zewnątrz budynku.
Wewnątrz budynku stwierdzono roboty budowlane polegające na układaniu glazury w kuchni i wykonaniu podkładu cementowego na parterze. W dniu [...] 2015 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która m.in. zawierała stwierdzenie o pozwoleniu na wznowieniu robót. Decyzja ta pozostała w obrocie prawnym do [...] 2017 r. Z tym, że na podstawie art. 152 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Oznacza to, że Inwestor mógł legalnie kontynuować roboty budowlane w okresie od [...] 2015 r. do [...] 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w tym okresie zgodnie z zapisami protokołu z 5 października 2016 r. wykonano schody wewnętrzne z wejścia głównego. Wewnątrz budynku uzupełniono na przygotowanych wcześniej podkładach betonowych terakotę w pokoju oraz wykonano malowanie ścian i sufitów.
Ponadto w aktach znajdują się fotografie sporządzone przez J. H. w okresie od 1 września 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. z których wynika, że w tym okresie Inwestor realizował kolejne schody do piwnicy (zlokalizowane od strony ul. P. i nieruchomości
p. H.). Drugie schody terenowe do piwnicy widoczne są również na fotografiach załączonych do protokołu oględzin z 25 września 2019 r. W okresie 2018-2020 r. Skarżący wykonał roboty budowlane związane z odgruzowaniem murowanych przewodów kominowych polegające na rozkuciu tych przewodów, usunięcia rękawów betonu i gruzu i przywrócenie przewodów do stanu poprzedniego. Wskazano, że od daty wstrzymania robót budowlanych - [...] 2004 r. - Inwestor wykonał zarówno prace związane z ociepleniem i otynkowaniem budynku jak i wykonaniem konstrukcji trzech schodów (wejściowych, terenowych do piwnicy od strony nieruchomości pp. K., oraz terenowych do piwnicy od strony działki pp. H. Ustalono opierając się na fotografiach archiwalnych Google Street View z maja 2012 r., że ocieplenie elewacji zostało wykonano przed tą datą, zaś schody zostały wykonane w różnych okresach. Schody terenowe do piwnicy zostały wykonane we wrześniu 2006 r., schody wejściowe zostały wykonane w okresie od [...] 2015 r. do [...] 2016 r., natomiast drugie schody terenowe zostały wykonane w okresie od [...] 2016 do [...] 2017 r. Uznano, że fotografie przedłożone przez p. H. stanowią w tej sprawie dowód.
Wyjaśniono, że brak jest możliwości dokładnego ustalenia stanu zaawansowania robót budowlanych w poszczególnych pomieszczeniach budynku na dzień wstrzymania robót budowlanych. Od oględzin z 14 września 2004 r. do daty wstrzymania robót budowlanych 7 października 2004 r. upłynęło około trzy tygodnie, a ponadto podczas tych oględzin nie sporządzono fotografii wnętrz, zaś protokół z oględzin został zagubiony przez organ I instancji - co ujawniono w związku z postępowaniem prowadzonym przez GINB o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia [...] 2004 r. Poza tym roboty budowlane wykończeniowe prowadzone były przez Inwestora samodzielnie, brak zatem w tym zakresie możliwości powołania świadków czy uzyskania informacji od innych stron. Państwo H. nie zostali wpuszczeni do budynku, nie posiadali więc informacji co do stanu zaawansowania robót budowlanych wewnątrz budynku. Swoje spostrzeżenia mogli opierać wyłącznie na obserwacjach z zewnątrz budynku.
Wyjaśniono, że zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami WSA w Olsztynie (wyrok z 24 marca 2016 r.) WINB zobowiązany został do zweryfikowania czy budowa schodów terenowych w 2006 r. była uzasadniona ze względu na awarię sieci wodociągowej. PINB ustalił, że awaria sieci wodociągowej faktycznie miała miejsce, natomiast biegły M. S. stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa robót związanych z usuwaniem awarii rury wodociągowej było niezbędne i zgodne z przepisami. W tym zakresie wykonano zalecenia Sądu. Natomiast co do zarzutu braku wiarygodności biegłego wyjaśniono, że biegły karnie oraz dyscyplinarnie odpowiada za treść swojej opinii. Wprawdzie był on autorem sporządzonej w listopadzie 2006 r., na zlecenie L. G., opinii technicznej lecz w ocenie tut. organu okoliczność ta sama w sobie nie wywołuje wątpliwości co do jego bezstronności.
Z tego względu za roboty budowlane wykonane pomimo ich wstrzymania w tej sprawie należało uznać:
- 1) wykonanie ocieplenia i tynków zewnętrznych (dowód: fotografia z Google Street View z maja 2012 r.),
- 2) roboty polegające na budowie schodów do piwnicy od strony nieruchomości pp. H. (dowód: fotografie wykonane od [...] 2016 do [...] 2017 r. przez J. H.),
- 3) roboty budowlane związane z odgruzowaniem przewodów wentylacyjnych (dowód protokół z oględzin z 25 września 2019 r. oraz protokół z oględzin z 19 marca 2020 r.).
Stwierdzono, że ustalenia te są wystarczające do zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, jednak to do oceny PINB należy prawidłowe określenie i nałożenie obowiązków określonych w tym przepisie. Organ I instancji powinien rozważyć czy decyzja rozbiórki lub przywrócenia do stanu poprzedniego powinna obejmować wyłącznie roboty budowlane związane z realizacją schodów do piwnicy czy również wykonania ocieplenia i tynków zewnętrznych budynku. Na marginesie wskazano, że w ocenie WINB nałożenie obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez skucie tynków, demontaż ocieplenia jest niedopuszczalne w świetle racjonalnej wykładni art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Celem tego przepisu jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania.
Sankcja ta nie powinna być jednak stosowana automatycznie. Nadto roboty budowlane związane z ociepleniem budynku w obecnym stanie prawnym w większości przypadków nie wymagają pozwolenia na budowę, a więc sam ustawodawca uznał, że są to prace, którym bliżej do bieżącej konserwacji niż do przebudowy. Poza tym wykonanie izolacji cieplnej w budynku w zabudowie szeregowej służy utrzymaniu budynku w należytym stanie technicznym oraz pozytywnie wpływało na sąsiednią zabudowę mieszkalną. W uzasadnieniu decyzji WINB z [...] 2012 r. (uchylonej przez WSA w Olsztynie) wskazano, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność co mogło wprowadzić inwestorów w błąd.
Natomiast w zakresie robót związanych z odgruzowaniem przewodów wentylacyjnych w ocenie tut. organu skoro wentylacja została przywrócona do stanu poprzedniego (na dzień przeprowadzenia oględzin 19 marca 2020 r. ww. przewody nie były odsłonięte) brak jest podstaw do wydania decyzji o przywróceniu przewodów do stanu poprzedniego. Ocena ta nie jest wiążąca dla organu I instancji i zależy od dalszego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania J. H. podniesionych w odwołaniu oraz późniejszych pismach m.in. z 30 grudnia 2019 r. oraz z 4 czerwca 2020 r. wyjaśniono, że wydając decyzję oparto się na aktach organu I i II instancji. Wprawdzie w aktach brakuje niektórych dokumentów (część z nich zastąpiona jest kserokopiami) jednak spowodowane jest to tym, że sprawa trwa wiele lat i była prowadzona przez różne osoby, organy i sądy. W ocenie organu brak oryginałów niektórych pism nie ma wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie powinno mieć wpływu na treść przyszłego rozstrzygnięcia wydanego przez PINB. Akta stanowią bogaty materiał dowodowy jednak stan faktyczny wymaga stałej aktualizacji. W kwestii zarzutów dot. oględzin z 9 marca 2020 r. wyjaśniono, że miały one za zadanie ustalić stan zaawansowania robót wewnątrz budynku i zrealizowano ten cel. Protokół sporządzony został przez trzech pracowników tut. organu.
W oględzinach udział brał ekspert nadzoru budowlanego, a więc osoba, która posiada co najmniej wykształcenie wyższe i uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Dlatego dokument z oględzin stanowi wiarygodny dowód. Nie zgodzono się ze stwierdzeniem, że zapisy protokołu są nieprecyzyjne. Trudno też rozważać z punktu widzenia odwołującego jaki ma on interes prawny w kwestionowaniu stanu zaawansowania robót budowlanych instalacji elektrycznej w poszczególnych pomieszczeniach. Zgodzono się z odwołującym, że celem wykonania oceny i wskazań zawartych w wyrokach NSA i WSA w Olsztynie, oględziny należy powtórzyć aby umożliwić w nich udział pp. H. Z informacji uzyskanych przez PINB wynika, że zapadł już w pierwszej instancji wyrok karny związany z udaremnianiem przeprowadzenia oględzin w budynku przy ul. [...] w E. Istniejący konflikt pomiędzy stronami oraz okoliczność, że w odrębnym postępowaniu dot. budynku przy ul. [...], pp. H. nie wyrażają zgody na udział w oględzinach L. G. i R. G.-G. nie uzasadnia negatywnej postawy inwestorów w tym zakresie.
Organ wskazał, że odnośnie do robót budowlanych prowadzonych na zewnątrz budynku wymaga ustalenie czy faktycznie, jak podaje odwołujący, wskazane roboty budowlane są obecnie wykonywane oraz czy są związane z budową budynku, czy wyłącznie z zagospodarowaniem działki. Istnieje wątpliwość czy wykonanie słupów pod werandę, które nie są konstrukcyjnie związane z budynkiem może być uznane jako wykonywanie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. W aktach brak jest również informacji na temat muru żelbetowego o wysokości powyżej 2 m stanowiącego przedłużenie ściany konstrukcyjnej budynku.
Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni wskazania organu odwoławczego. Podkreślono, że w wyroku WSA w Olsztynie z 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 320/15 nie przesądzono o wadliwości decyzji PINB nr [...] z dnia [...] 2009 r. Mimo to ustalenia stanu faktycznego dokonane po wydaniu tego wyroku oraz ocena prawna w nim zawarte doprowadziły do stanu w którym zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Tut. organ nie może jednak w trybie odwoławczym uchylić decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb i wydać decyzji, o którem mowa w art. 50a pkt 2 Pb - zgodnie z wnioskiem odwołującego. Wskazane podstawy prawne mimo, że dotyczą tej samej procedury legalizacyjnej stosowane są w przypadku wystąpienia innych przesłanek, natomiast dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji.
Gdyby organ II instancji orzekł o rozbiórce czy przywróceniu stanu poprzedniego na podstawie art. 50a pkt 2 Pb z pominięciem organu I instancji naruszyłby ww. zasadę, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana w żądanym przez stronę odwołującą przedmiocie. Poza tym w sprawie pojawiły się nowe okoliczności dotyczące prowadzenia przez Inwestora innych robót budowlanych (budowa werandy oraz muru konstrukcyjnego połączonego z budynkiem), które wymagają weryfikacji, mogą mieć one bowiem wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł L. G. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podkreślił, że decyzja nr [...] jest decyzją ostateczną, a przesądziło o tym wycofanie skargi przez pp. H. w [...] 2014 r. i umorzenie postępowania sądowego. Gdyby decyzja o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu zamiennego nie była ostateczna i gdyby nie stała się prawomocna to PINB nie mógłby wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a taka decyzja została wydana [...] 2014 r. Okolicznością z powodu której nie można uchylić ostatecznej decyzji jest m.in. upływ czasu tj. gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a.). Termin ten ma charakter materialny co oznacza, że jego upływ powoduje skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa, a organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji.
Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.
Wyjaśnił Skarżący, że 19 lutego 2018 r. WINB zlecił organowi I instancji na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Całość zgromadzonej dokumentacji wraz z opinią powołanego biegłego i zeznaniami liczy 434 pozycje w spisie akt. Pomimo skompletowania materiału dowodowego organ odwoławczy uchyla się od merytorycznego załatwienia sprawy i zakończenia postępowania przerzucając ten obowiązek na organ I stopnia. Takie działanie przedłuża procedurę administracyjną naruszając zasadę szybkości i ekonomiki postępowania. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji winien wydać decyzję rozstrzygającą. Postępowanie administracyjne toczy się siedemnaście lat. Uchylenie decyzji [...] cofnęłoby nas do 2004 roku, a więc do daty powtórnego wstrzymania robót budowlanych, ponieważ w 2003 roku również wydano postanowienie wstrzymujące prace budowlane i to postanowienie nadal funkcjonuje w obiegu prawnym.
Wskazano, że prowadzone od tego czasu postępowanie administracyjne polega na wydawaniu a następnie uchylaniu wydanych decyzji. Podkreślił, że zawsze wypełniane były nakładane na nich obowiązki. Ekspertyzy i orzeczenia techniczne musiały być wykonywane przez rzeczoznawców z listy wojewody. Podniósł, że zlecał sporządzanie inwentaryzacji i projektu zamiennego, co do którego w międzyczasie zmieniały się przepisy i zmuszony był do uzupełniania wykonanego projektu o kolejną dokumentację jak na przykład charakterystykę energetyczną budynku. Wszystkie te czynności dokonywane były na jego koszt. Podał, że przewlekłość postępowania nie tylko wpędza w coraz większe koszty materialne, ale powoduje również stopniową degradację nieużytkowanego budynku.
Podał, że państwo H. swój budynek zrealizowali niezgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę co zostało stwierdzone przez WINB cytuję: "Wprawdzie można przyjąć, że część zmian projektowych przy realizacji budynku przy ul. [...] została "wymuszona" przez wcześniejsze niezgodne z dokumentacją projektową, wykonanie budynku przy ul. [...], jednak zmiany te nie zwalniały inwestorów z obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w E." Podniósł, że w postępowaniu dotyczącym domu p. H. WINB uznał dokonane przez nich nikomu nie zgłoszone wcześniej zmiany za nieistotne, chociaż dotyczyły one zwiększenia zarówno powierzchni jak i kubatury budynku i to w sposób znaczny. Zarzucił, że w tożsamych sprawach dla jednych jest się restrykcyjnym a dla drugich pobłażliwym. Takie działanie podważa zaufanie obywatela do organów administracji, a organy administracji publicznej muszą prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Podkreślił, że jego dom w zabudowie szeregowej wyglądem nie odbiega od istniejącej zabudowy, a wykonane ekspertyzy wykazały, że został on zbudowany poprawnie i jest bezpieczny w użytkowaniu. Dalsze przedłużanie i tak już nadmiernie przewlekłego postępowania nie ma żadnego uzasadnienia, a prowadzi jedynie do strat materialnych i uniemożliwia korzystanie z domu, w budowę którego włożył oszczędności życia. Od kilkunastu lat żyje w ciągłym stresie, co wpływa negatywnie na zdrowie. Oczekuje od organu zakończenia postępowania. Podał, że według niego powrót po siedemnastu latach (licząc od 2003 roku) prowadzenia postępowania administracyjnego do punktu wyjścia jest sytuacją niedopuszczalną.
Jednocześnie zwrócił uwagę na ustalenia WINB-u, że podczas oględzin 14 września 2004 r. stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zamiennego polegające na wykonaniu w elewacji południowej dwóch okien na poddaszu, daszku, płyty balkonowej itd., które nie jest prawdą, bo wszystkie te wymienione elementy były uwzględnione w projekcie zamiennym.
Zanegował fakt budowy muru konstrukcyjnego wyjaśniając, że jest to ogrodzenie wzdłuż granicy jego działki, stanowi to odrębną inwestycję nie mająca nic wspólnego z budową budynku mieszkalnego. Także co do werandy nie buduje żadnych fundamentów.
Przekazując sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywający, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu
I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
W niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał niezapewnienie w toku postępowania zmierzającego do rozpoznania odwołana p. H. czynnego udziału w tym postępowaniu tej strony pomimo, że stosownie do art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona ma prawo uczestniczyć w czynnościach podejmowanych w przedmiocie dokonywania ustaleń istotnych dla rozpoznania sprawy. Nadto w ocenie organu odwoławczego podstawą uchylenia decyzji PINB z dnia [...] 2009 r. była konieczność rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, co zdaniem organu pozbawiłoby strony postępowania rozstrzygnięcia dwóch niezależnych organów administracji, a zatem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.
W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że obecne postępowanie WINB, jest następstwem rozstrzygnięcia WSA w Olsztynie, który wyrokiem z 24 marca 2016 r. (sygn. II SA/Ol 320/15) orzekł m.in. o uchyleniu decyzji WINB z [...] 2012 r. nr [...], którą rozstrzygnięto odwołanie od decyzji PINB z [...] 2009 r. nr [...], którą organ ten w ramach postępowania wznowieniowego uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 r. i nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy jego budowie. Wyrok ten został następnie poddany kontroli instancyjnej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2017 r. (sygn. II OSK 1764/16) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez WINB.
W tym stanie sprawy przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny CBOSA).
Reasumując w sprawie tej, rozpoznając wniesiony sprzeciw Sąd jest związany oceną stanu prawnego i faktycznego, zawartą w wyroku WSA w Olsztynie z 24 marca 2016 r. sygn. II SA/Ol 320/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 11 października 2017 r. sygn. II OSK 1764/16, jednak musi uwzględnić nadto zmiany stanu prawnego, które nastąpiły po wydaniu tych wyroków.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ uzupełnił materiał dowodowy, jak też uwzględnił zaistniałą zmianę stanu faktycznego w sprawie na skutek bardzo długiego okresu czasu, w którym dokonywane były czynności, ale także na skutek wciąż zmieniającej się sytuacji faktycznej i podejmowanych licznych rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uwzględnił nadto okoliczność, że na skutek uzupełniających materiałów tej sprawy organ I instancji winien podjąć decyzję w oparciu o inną podstawę prawną, bowiem dotychczas decyzja z [...] 2009 r., podjęta na skutek wznowienia postępowania, dotyczyła przeprowadzenia trybu postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast obecnie stan faktyczny tej sprawy ustalony w oparciu o wytyczne wyroku WSA w Olsztynie (sygn. II SA/Ol 320/15) wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Nadto, jak wskazano w wyroku NSA z 11 października 2017 r. (sygn. II OSK 1764/16) w toku ponownie przeprowadzonego postępowania właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe. Trafny jest więc pogląd WINB, że wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału.
Natomiast okoliczność uniemożliwienia udziału w takich oględzinach w dniu 9 marca 2020 r. pp. H. stanowi o istotnym naruszeniu ich prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodu, co skutkowało naruszeniem ich uprawnienia procesowego i niezbędnością uchylenia decyzji PINB z dnia [...] 2009 r. celem uzupełnienia tego uprawnienia procesowego przez organ I instancji.
Co do zarzutu sprzeciwu dotyczącego upływu terminu do wydania ponownej decyzji w ramach wznowienie postępowania należy wskazać, że stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takim przypadku stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wskazany termin ma charakter terminu materialnego co oznacza, że jego upływ powoduje skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa, a organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji.
W tym zakresie zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
Powyższe oznacza, że wskazana okoliczność należy do kategorii okoliczności, które zmieniają stan prawny, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a, a zatem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu może ulec zmianie, gdy uległ zmianie stan prawny. W tym zakresie organ I instancji zatem będzie zobowiązany do uwzględnienia upływu okresu czasu, którą to okoliczność uwzględni przy wydaniu decyzji w zakresie wznowieniowego postępowania.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Kolegium, że z uwagi na stan prawny tej sprawy, konieczność przeprowadzenia oględzin z udziałem wszystkich stron postępowania oraz konieczności uwzględnienia zmiany stanu prawnego, organ
I instancji zobowiązany został do wydana decyzji, która zapewni zagwarantuje zarówno zachowanie uprawnień procesowych wszystkich stron tego postępowania, jak też uwzględni zmienioną sytuację prawną wynikającą zarówno z upływu czasu, w odniesieniu do decyzji wznowieniowej oraz konieczność rozstrzygnięcia z zachowaniem dwuinstancyjności postępowania kwestii istniejącego obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W zaistniałej sytuacji prawidłowo Kolegium zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., chociaż uzasadnienie decyzji nie w pełni uwzględniało wszystkie okoliczności, które musi wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.