Uzasadnienie
Uchwałą nr "[...]"z "[...]"r. Rada Miejska w P przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy P. W dniu "[...]"r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) Prokurator Rejonowy w P złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wskazaną uchwałę, w części obejmującej § 14 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 "Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie", zaś z ust. 2 tego paragrafu wynika, że "Kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy".
Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów, w oparciu o które podjęto przedmiotową uchwałę, czyli art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez uznanie, iż wymieniony przepis stanowi podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Zarzucił też naruszenie art. 84, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą.
W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa uchwała nosi znamiona prawa miejscowego, a żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażające stanowisko, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z tych urządzeń. Podkreślono, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie nie można uznać opłaty przyłączeniowej za świadczenie dobrowolne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że obowiązek gminy polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy rozpatrywać w kontekście art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018r., poz. 1152) dalej: u.z.z.w. Przepis ten stanowi, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Z regulacji tej wynika, że mieszkańcy gminy są zobowiązani ponosić koszty budowy przyłączy do sieci i w ten sposób partycypować w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej, bądź wodociągowej. Opłaty, o których mowa w zaskarżonej uchwale mają zatem charakter dobrowolny, nie są przymusowe. Zainteresowany może we własnym zakresie wykonać przyłącze, a P sp. z o.o. w P dokona jedynie jego odbioru.
Powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017r. (sygn. akt III SZP 2/16), w której uznano, że bezzasadne byłoby obciążanie lokalnej społeczności kosztami przyłącza, skoro jego budowa jest w interesie osoby, która ubiega się o przyłączenie do sieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017 poz. 2188 z późn.zm), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018 poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875 z późn.zm) dalej: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W rzeczonej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała określająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podniesiony zarzut skargi, iż w zakresie § 14 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały jest on dotknięty wadą skutkującą jego nieważność, jest słuszny.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zaś wykraczać poza zakres upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajduje się, jak wskazano wyżej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-
- - kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Stanowiąc o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, zaskarżona część Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, iż rozróżnieniu podlega obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego na własny koszt przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązku dokonywania opłaty "przyłączeniowej" za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. To przepis art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje jednoznacznie koszty, które musi ponieść osoba ubiegająca się o przyłączenie, natomiast zapis w regulaminie o "kwocie należności za przyłączenie nie jest pojęciem tożsamym z zawartych w art. 15 ust. 2 ww. ustawy.
Jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach i warunki przyłączania do sieci, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane, bądź też zostały zmodyfikowane w przepisach ustaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.10. 2017r., sygn. akt II OSK 2330/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić nadto pozostaje, że regulacja ustawowa jest w tym zakresie pełna i jednoznaczna, zatem brak było podstaw do jej zawarcia w uchwale dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stanowi zaś akt prawa miejscowego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 14 ust.1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.