Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania J. i C. T. (dalej jako: "skarżący"), uchyliło decyzję Wójta Gminy z "[...]" r. w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
8 maja 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia na działkach nr "[...]" położonych w obrębie S. oraz na działkach "[...]" położonych w obrębie G. W dniu 15 maja 2013 r. pracownicy Urzędu Gminy oraz pracownik Nadleśnictwa – A. K. przeprowadzili oględziny terenu, podczas których ustalono, że na działkach rosły drzewa gatunku olcha i brzoza, które zostały usunięte, zaś grunty zaorano i przygotowano pod zasiew. Z powodu wykarczowania pni i braku kłód, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustalono na podstawie szacunków dokonanych przez pracownika Nadleśnictwa. Uwzględniono przy tym powierzchnię zadrzewienia oraz gatunki drzew na działkach sąsiednich. Obwód pni został powiększony o 50% zgodnie z art. 89 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.
Decyzją z "[...]" r. organ I instancji wymierzył Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy (dalej jako: "ANR") administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.872. 863,98 zł za usunięcie bez zezwolenia 807 sztuk drzew gatunku olcha oraz 212 sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata. Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z "[...]" r. organ I instancji umorzył postępowanie przeciwko ANR i nałożył karę pieniężną na skarżących, którzy odpowiednio 28 lutego i 1 marca 2013 r. zostali wyłonieni w drodze przetargu jako nabywcy wskazanych działek. Umowa przenosząca własność obu działek została zawarta 8 maja 2013 r. Ustalono, że wycinka drzew miała miejsce od marca do maja 2013 r., a ANR nie wydawała zgody na wycinkę drzew.
Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie należy powtórzyć w celu zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zostało wszczęte przeciwko skarżącym i nie brali oni udziału w postępowaniu w charakterze stron, ale świadków. Wyjaśniono, że skarżący mogą żądać powtórzenia czynności dowodowych. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że nie została wyjaśniona kwestia kradzieży drzew oraz na jakiej podstawie i w jaki sposób ANR udostępniła nieruchomości nabywcom. Stwierdzono potrzebę skonfrontowania świadków. Za istotne Kolegium uznało również zasięgnięcie opinii biegłego co do przydatności metody liczenia drzew, ich gatunku oraz obwodu na podstawie szacunku brakarskiego posztucznego.
W ocenie Kolegium usunięcie drzew i wykarczowanie terenu nie wyklucza jednoznacznie możliwości sporządzenia ekspertyzy przez biegłego dendrologa z wykorzystaniem materiałów archiwalnych, takich jak przykładowo opis nieruchomości zawarty w dokumentacji ANR, zdjęcia lotnicze, ortofotomapy.
Wyrokiem z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 920/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżących od powyższej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd podzielił argumenty Kolegium. Wyjaśnił, że uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów. Natomiast skarżącym uniemożliwiono udział w czynnościach procesowych i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Wobec stwierdzonych uchybień procesowych zeznaniom nie można przypisać wartości dowodowej.
Sąd podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony oparł wydaną decyzję o materiał dowodowy zebrany w innym postępowaniu, nieprawidłowo też ocenił poszczególne dowody, w tym głównie dowód z opinii o ilości usuniętych drzew. Opinia wydana przez pracownika Nadleśnictwa wykonującego zawód leśnika, nie jest wystarczająca do dokonania szacunku i ilości wyciętych drzew na podstawie pomiarów pni, które nie zostały wykarczowane do dnia dokonywania oględzin. Nie można przyjąć, aby opinia ta mogła zastąpić wiedzę specjalistyczną, jaką posiada dendrolog – w materiale dowodowym sprawy zgromadzonym przez organ pierwszej instancji nie ma opinii dendrologa.
Sąd zgodził się również z Kolegium, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona okoliczność, czy w okresie od wygrania przetargów do podpisania aktu notarialnego skarżący byli posiadaczami przedmiotowych działek. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Zauważył, że skarżący powoływali się na zgodę ANR (wskazywali personalnie osobę), lecz organ I instancji okoliczności powyższej dowodowo nie zweryfikował.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 105 k.p.a., WSA wyjaśniło, że skoro na obecnym etapie sprawy nie ma możliwości ustalenia kto usunął drzewa, to nie zachodzą jeszcze podstawy do umorzenia postępowania.
W sprawie nie zaistniał bowiem przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Skoro dokonano wycinki drzew bez zezwolenia, to w takim przypadku, po spełnieniu dodatkowych przesłanek, przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący akcentowali, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, gdyż w spornym okresie nie byli oni właścicielami ani posiadaczami nieruchomości oraz nie ma możliwości ustalenia stanu, ilości, gatunku oraz wieku drzew na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nieprawidłowo sporządzonych przez organ protokołów. Dodatkowo skarżący podnosili, że nastąpiła istotna zmiana przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Aktualnie nie obowiązuje już nakaz uzyskiwania pozwolenia na wycinkę drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowych do użytkowania rolniczego, jak i drzew rosnących na nieruchomościach osób fizycznych, gdy są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Oddalając skargę kasacyjną, wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 824/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie sprawy, czy zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego bądź ustalenia stanu faktycznego, czy też doszło do uchybień natury proceduralnej, które określa się jako istotne. NSA podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, sąd nie może w tym zakresie zastąpić organów orzekających, gdyż do jego kompetencji należy kontrola legalności działań organów administracji publicznej. NSA uznał, że decyzja kasacyjna była prawidłowa. Samo naruszenie zasady czynnego udziału strony stanowiło kwalifikowaną wadę procesową i było wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji.
NSA zgodził się też, że w sprawie nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy. Wskazał, że rzeczą organu I instancji było ustalenie czy skarżących można uznać za posiadaczy wskazanych działek, bo tylko na taki podmiot można było nałożyć administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie należało też precyzyjnie ustalić ilość wyciętych drzew, ich rodzaj, wiek (obwód), gdyż od tego uzależniona jest kara pieniężna. Opinia wydana przez pracownika Nadleśnictwa, który wykonuje zawód leśnika, niepoparta innymi dowodami, nie jest wystarczająca do dokonania takiego szacunku. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego odnośnie do ustalenia wyżej wymienionych okoliczności co do wycięcia drzew bez zezwolenia nie mogło nastąpić przed organem II instancji, gdyż wówczas doszłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Zdaniem NSA prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że skoro na obecnym etapie sprawy nie ma możliwości ustalenia kto usunął drzewa, to nie zachodzą jeszcze podstawy do umorzenia postępowania.
NSA podkreślił, że Sąd I instancji niczego nie przesądził, wskazał jedynie na możliwość różnych rozstrzygnięć w sprawie w zależności od ustalonego stanu faktycznego jak i prawnego. Stwierdził, że organ musi mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 426) który orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli natomiast w ocenie organu zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy nie pozwoli na nałożenie na skarżących administracyjnej kary pieniężnej, to organ wyda stosowną decyzję.
NSA zauważył też, że na dzień wyrokowania nastąpiła nowelizacja ustawy o ochronie przyrody z dnia 26 kwietnia 2004r. – ustawą z 16 grudnia 2016r. – o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz o lasach (Dz. U. z 30 grudnia 2016r) i ustawą z 11 maja 2017r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2 czerwca 2017r.), zatem organy orzekające w sprawie będą musiały uwzględnić zmianę stanu prawnego.
W dniu 26 marca 2018 r. organ I instancji ponownie zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Powiadomił o zamiarze przesłuchania 13 świadków. W zaskarżonej decyzji szeroko opisano kogo udało się przesłuchać i co zeznali poszczególni świadkowie.
Decyzją z "[...]" r. organ I instancji wymierzył skarżącym karę za usunięcie 807 sztuk olchy szarej i 212 sztuk brzozy brodawkowatej w łącznej kwocie 1.796.695,40 zł. Organ I instancji uznał, że zebrany materiał dowodowy, w tym zeznania świadków, opinia biegłych pozwoliły ustalić odpowiedzialność właściciela nieruchomości za usunięcie drzew bez zezwolenia oraz ustalić wysokości kary pieniężnej. Stwierdził, że odpowiedzialność za powyższe ponoszą skarżący jako posiadacze nieruchomości. Organ I instancji przytoczył treść art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej z 25 czerwca 2015 r. Wyjaśnił, że zastosowano znowelizowane przepisy, które są względniejsze dla skarżących. Wskazał, że podstawę wymierzenia kary stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Powołał rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat. Podkreślił, że powołane przepisy prawa, jak również inne przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z prywatnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazywali, że w dalszym ciągu byli pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu. Podnieśli, że ich pełnomocnik nie był zawiadamiany o czynnościach podejmowanych w sprawie, przeprowadzanych dowodach. Stwierdzili, że organ
I instancji pominął uprzednie zalecenia co do postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie o opinię wydaną w toku innego postępowania, która została zakwestionowana przez organ II instancji i sądy. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne ustalenie stanu prawnego i orzekanie bez dokonania analizy i ustalenia poprawnej podstawy prawnej, to jest wpływu zmiany przepisów materialnych i przejściowych na możliwość i sposób orzekania w niniejszej sprawie oraz brak uzasadnienia prawnego wydanej decyzji w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., SK 6/12.
Skarżący akcentowali, że nowelizacje ustawy o ochronie przyrody w zakresie kar, sposobu ich wymierzania oraz rozstrzygania przez właściwy organ mają niewątpliwie zasadniczy wpływ na poprawność ustaleń faktycznych, tryb procedowania i treść kwestionowanej decyzji. Wytknęli, że organ I instancji ograniczył się tylko do podania ostatniego brzmienia ustawy, jako właściwego, bez wyjaśnienia powyższych okoliczności, mimo, że na taką powinność zwracały uwagę Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. Wywiedli, że organ powinien zastosować nowy stan prawny, bacząc czy przepisy przejściowe nie wskazują na dyrektywę odmienną.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium obszernie opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczyło stanowisko zajęte przez sądy administracyjne w powołanych wyrokach. Uznało, że organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z tych wyroków, jak również decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z "[...]" r. Wyjaśniono, że organ nie ustalił bezspornie, czy skarżących (bądź jedno z nich) można uznać za posiadaczy działki nr "[...]" oraz nr "[...]",a co za tym idzie, czy mogliby oni uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew. Organ I instancji nie wskazał, dlaczego odstąpił od przesłuchania świadków w osobach B. K., Z. C., H. M. oraz T. C. Fakt, że nie stawiali się oni na wezwania nie uzasadnia takiego odstąpienia, jako że organ dysponuje środkami przymusu wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Nadto organ I instancji nie powołał także biegłego w sprawie, w celu bezspornego ustalenia ilości wyciętych drzew, ich rodzaju i wieku. Kolegium podniosło, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że organ I instancji winien był przeprowadzić ponowne postępowanie z uwzględnieniem zaleceń sądów obu instancji, czego nie uczynił.
W związku z tym, organ administracji powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i uwag sądu. Jeżeli w ocenie organu zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy nie pozwoli na nałożenie na skarżących administracyjnej kary pieniężnej, to organ administracji wyda stosowną decyzję. Na tym etapie sprawy, wobec niewykonania przez organ I instancji zaleceń sądów, a co za tym idzie wobec braku podstawowych ustaleń - Kolegium nie mogło orzec co do istoty sprawy, lecz musiało wydać decyzję kasacyjną.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo wystąpienia przesłanek do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wprawdzie wniosek kasatoryjny znajdował się w odwołaniu, jednak był to wniosek dalszy na ewentualność nieuwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wskazali, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie, o którym stanowi treść art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Instytucja ta, ustanawiająca możliwość umorzenia postępowania, została wprowadzona przepisem art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (wejście w życie 28 sierpnia 2015 r.).
W przepisie art. 53 ust. 3 tej ustawy zmieniającej, ustawodawca postanowił jednocześnie, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienionej w art. 29 (tj. ustawy o ochronie przyrody) stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tzn. ustawy zmieniającą z dnia 25 czerwca 2015 r.) byłaby względniejsza. Przepis art. 89 ust. 10 u.o.p., w ocenie pełnomocnika, nie jest przepisem nowym, o którym mówią przepisy wprowadzające. Jako nowe należy traktować przepisy regulujące sposób ustalania ilości oraz gatunku usuwanych drzew oraz wysokość kary administracyjnej. W takim stanie rzeczy, przepis ten ma zastosowanie bez względu na wysokość ewentualnej kary i ma zastosowanie od dnia wejścia w życie przepisów zmieniających.
Reasumując, organ winien był rozważyć, czy od dnia wszczęcia postępowania do dnia rozstrzygania w sprawie nie upłynęło 5 lat, a w sytuacji upływu tego terminu, winien rozważyć czy spełnione zostały przesłanki uprawniające do umorzenia postępowania. Przesłankami tymi są okoliczności usunięcia drzew lub krzewów, w przypadku których wymagane było uzyskanie zezwolenia na usunięcie oraz upływ okresu 5 lat od dnia usunięcia lub zniszczenia drzewa lub krzewu. Zważywszy, że samo postępowanie toczy się od 2013 r. uznać należy, że okoliczność usunięcia lub zniszczenia drzew, bez wdawania się w kwestię ustalania podmiotu dokonującego takiego deliktu administracyjnego, miała miejsce wcześniej. Tylko z tego powodu stwierdzić należy, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie, o co wnoszą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w sprawie nie ustalono bezspornie czy skarżących można uznać za posiadaczy działek, a tym samym za strony postępowania. Dopiero wykonanie w pełni zaleceń sądów pozwoli ustalić czy skarżący są stronami, a także umożliwi wydanie stosownego rozstrzygnięcia skierowanego do właściwego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).
W związku z powyższym w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
W wyroku z 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności, dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze, w szczególności akcentowane przez skarżących nowelizacje ustawy o ochronie przyrody, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, że aktualna pozostała potrzeba uzupełniania postępowania dowodowego w podanym zakresie. Skarżący od kilku lat domagali się umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Twierdzili, że nie są sprawcami samowolnej wycinki drzew, jak również, że nie ma wystarczających dowodów do ustalenia wysokości kary. Odnosząc się do tych uwag orzekające w sprawie sądy administracyjne wyjaśniły skarżącym, że w tym zakresie jeszcze nie wyczerpano możliwości dowodowych i z tych powodów nie ma podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a. Natomiast w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący dodatkowo motywowali zasadność umorzenia postępowania zmianą stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił organom orzekającym uwagę na dwie nowelizacje ustawy o ochronie przyrody, wskazując, że organy muszą uwzględnić zmianę stanu prawnego.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy po wyrokach sądów administracyjnych, skarżący kilkakrotnie składali pisma domagając się umorzenia postępowania w sprawie. W odwołaniu skarżący zarzucali brak wyjaśnienia i ustalenia prawidłowej podstawy prawnej w świetle zmiany przepisów o ochronie przyrody i obowiązywania przepisów przejściowych od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w 2013 r. do dnia orzekania.
Mimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło analizy zmiany przepisów. W szczególności nie wyjaśniono czy w sprawie mogą mieć zastosowanie wyłączenia, o których mowa w art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, czy obowiązują przepisy przejściowe regulujące zastosowanie tego unormowania do postępowań wszczętych przed wejściem tej zmiany w życie. Wobec powtarzających się konsekwentnie żądań skarżących należało też wyjaśnić skarżącym, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Dopiero po ustaleniu, jakie przepisy prawa materialnego mogą mieć w sprawie zastosowanie, organ orzekający może stwierdzić jakie okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami, co umożliwia weryfikację jakimi danymi organ już dysponuje, a jakie ewentualnie należy jeszcze poczynić. Omówione zaniechanie powinno być konwalidowane przez organ odwoławczy, który ma obowiązek rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Organ odwoławczy nie może zwrócić sprawy organowi I instancji z powodu braku lub niewłaściwej oceny prawnej. Musi samodzielnie rozważyć, jakie przepisy obowiązują w dacie wydawania przez niego decyzji i czy w stanie faktycznym sprawy, w świetle zmian przepisów, jest dopuszczalne w dalszym ciągu nałożenie kary, bez względu na ustalenie sprawcy. W rozpatrywanym przypadku jest to tym bardziej istotne, że skarżący konsekwentnie powoływali się na nowelizację przepisów, a organy w ogóle nie ustosunkowały się do stanowiska skarżących. Takie działanie jest całkowicie sprzeczne z wymogami procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli stanowiska organów orzekających w tym względzie. Art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego.
W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (34 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł.) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).