Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 października 2016 r., "[...]"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "[...]", prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą"[...]" karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.t.d.".
Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 3 sierpnia 2016 r. wysłano do "[...]"listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli przez organ w siedzibie przedsiębiorcy. Termin rozpoczęcia kontroli wyznaczono na dzień 26 sierpnia 2016 r. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu 5 sierpnia 2016 r. Po przybyciu kontrolujących pod wskazany przez kontrolowanego adres w "[...]"nie zastano tam przedsiębiorcy, ani osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy. Sporządzono więc notatki służbowe z przeprowadzonych czynności, znajdujące się w aktach sprawy.
W dniu 29 sierpnia 2016 r. sporządzono protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych i pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania administracyjnego z opisem naruszenia, określonego pod lp. 1.5 ustawy o transporcie drogowym – niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
"[...]"w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, złożył - pismem z dnia 29 września 2016 r. - wyjaśnienia, w których stwierdził, że treść zawiadomienia jest dla niego niejasna, bowiem w wyznaczonym dniu i czasie czekał w swoim mieszkaniu, które jest siedzibą firmy, na przybycie inspektorów, jednakże nikt się nie pojawił. Wyraził jednocześnie gotowość poddania się kontroli, a wszczęcie postępowania uznał za przedwczesne.
Organ wziął pod uwagę wyjaśnienia strony, jednak nie uznał ich za dostatecznie wystarczające, aby odstąpić od wymierzenia kary w wysokości 10.000 zł. Wskazał, że przedsiębiorca, po odebraniu zawiadomienia o kontroli nie podjął próby kontaktu z organem, by ustalić szczegóły kontroli i konkretną godzinę jej rozpoczęcia. Przedsiębiorca nie poddał się kontroli, pomimo, że posiadał wiedzę, że na dzień 26 sierpnia 2016 r. zaplanowane są czynności kontrolne.
Mając na uwadze bezsprzeczną sytuację niepoddania się kontroli, organ stwierdził naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub części, co oznacza, że doszło do naruszenia określonego pod lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.
Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż nie nastąpiła sytuacja, o której mowa w tym przepisie.
W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji z dnia 19 października 2016 r. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wrażeniach i wymysłach organu niemających potwierdzenia w faktach, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej: K.p.a. oraz błędne zastosowanie lp.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym do stanu faktycznego niewyczerpującego znamion deliktu administracyjnego. Potwierdził, iż w dniu 5 sierpnia 2016 r. otrzymał zawiadomienie o kontroli i w wyznaczonym dniu i czasie oczekiwał w swoim mieszkaniu, które jest siedzibą firmy na przybycie inspektorów nikt się jednak nie pojawił.
Fakt ten jest w stanie potwierdzić dwóch świadków: małżonka strony oraz "[...]", reprezentant firmy, których oświadczenia przedsiębiorca dołączył do odwołania. Wskazał, że drugi ze świadków został przez stronę poproszony o udział w czynnościach kontrolnych jako osoba zajmująca się na co dzień rozliczaniem czasu pracy kierowców wykonujących przewozy na rzecz firmy.
Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona dopuściła się naruszenia niepoddania się kontroli w całości. Po zawiadomieniu przez organ o terminie kontroli, strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, ani nie zawiadomiła organu o ewentualnych trudnościach uniemożliwiających przeprowadzenie kontroli. W dniu kontroli, przedsiębiorcy nie było zaś w siedzibie przedsiębiorstwa. Strona nie dopełniła też obowiązku, jaki nakłada na nią art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie wskazując osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli w czasie jego nieobecności. Nie dopełniając tego obowiązku, strona nie wykazała również woli poddania się kontroli.
Odnosząc się do twierdzeń przedsiębiorcy, że oczekiwał na kontrolujących razem z żoną i "[...]", organ wskazał, że tym twierdzeniom przeczy treść pisma strony z dnia 29 września 2016 r., z którego wynika, że oczekiwał na kontrolujących sam. Gdyby oczekiwał na inspektorów, to poinformowałby o osobach z nim oczekujących także w piśmie z dnia 29 września 2016 r., złożonym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i 77 K.p.a. i zgromadził w aktach dowody, które są konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym oraz uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany art. 107 § 3 K.p.a.
W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia 9 grudnia 2016 r., "[...]"zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez pozbawioną obiektywizmu, stronniczą i przeprowadzoną w oderwaniu od faktów ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, poprzez zaniechanie wskazania przyczyn leżących u podstaw zignorowania wniosków dowodowych strony;
- - art. 78 § 1 K.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów o zasadniczym znaczeniu dla wyników postępowania.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że niezasadny jest zarzut organu dotyczący naruszenia przez skarżącego art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem stosowne upoważnienie zamierzał wręczyć kontrolującym podczas kontroli, do której nie doszło. Ponadto, chciał sam brać osobiście udział we wszystkich czynnościach kontrolnych i nie przewidywał sytuacji, w której musiałby posiłkować się udziałem upoważnionej osoby.
Skarżący wskazał też, że ostatecznie doszło do kontroli, która została zakończona w dniu 9 listopada 2016 r. Wyjaśnił, że niepoddanie się kontroli nie ma żadnego sensu, bowiem sankcja za to została ustalona przez ustawodawcę na poziomie 10.000 zł, podczas, gdy maksymalna kara to 15.000 zł.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Zgodnie z obowiązującym prawem, zadaniem Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 50 pkt 1 lit. a) u.t.d.). Wykonując zadania kontrolne, upoważnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogą je realizować podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie. Kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 89c u.t.d., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (również wykonującego transport drogowy) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te regulują zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy.
Dla skutecznego przeprowadzenia kontroli konieczne jest zawiadomienie przedsiębiorcy o kontroli. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), powoływanej dalej jako: u.s.d.g., organ kontroli ma obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.
Zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli musi spełniać określone w art. 79 ust. 6 u.s.d.g. wymogi formalne, to jest musi zawierać: oznaczenie organu; datę i miejsce wystawienia; oznaczenie przedsiębiorcy; wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli; podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia. Zachowanie opisanych wyżej wymogów dotyczących zawiadomień jest istotne, gdyż zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., organ pierwszej instancji zawiadomił Skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zawiadomienie odebrał i twierdził, że oczekiwał na kontrolujących w dniu 26 sierpnia 2016 r. w godzinach 7-15, ale nikt nie przybył.
Organy, opierając się na notatkach służbowych kontrolujących inspektorów przyjęli, że przedsiębiorcy nie było w siedzibie przedsiębiorstwa w czasie wyznaczonym na kontrolę, co oznacza, że nie poddał się kontroli, czym naruszył lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Zdaniem Sądu, ocena ta jest co najmniej przedwczesna. Skarżący, w odwołaniu od decyzji, wskazał na dwoje świadków, którzy wspólnie z nim oczekiwali w dniu 26 sierpnia 2016 r. na przybycie kontrolujących. Organ drugiej instancji stwierdził, że w jego ocenie, przeczy temu pismo Skarżącego z dnia 29 września 2016 r., ponieważ z treści tego pisma wynika, że w dniu wyznaczonym jako dzień kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa przebywał sam, oczekując na przybycie inspektorów. Gdyby bowiem oczekiwał on z innymi osobami, to poinformowałby o tym w piśmie z dnia 29 września 2016 r., złożonym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.
Z poglądem takim nie sposób się zgodzić. Pismo Skarżącego z dnia 29 września 2016 r. stanowi bowiem odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, czym Skarżący jest zaskoczony. W piśmie tym stwierdził on wyłącznie, że oczekiwał na inspektorów w wyznaczonym dniu i czasie w swoim mieszkaniu, której jest jednocześnie siedzibą firmy. Wyraził przy tym wątpliwość, czy pracownicy organu przybyli na miejsce, czy pomylili adresy, stwierdził, że jest gotów poddać się kontroli. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania uznał za przedwczesne.
Nie ma żadnych podstaw, aby z pisma tego wyciągać wniosek, że – gdyby oczekiwały ze Skarżącym osoby trzecie - wówczas by o tym napisał w tym piśmie.
W piśmie tym Skarżący jedynie wyraził zdziwienie wszczęciem postępowania i zakwestionował przybycie inspektorów na kontrolę.
Wniosek, wyciągnięty z tego przez organ jest zbyt daleko idący i nieuzasadniony.
To prawda, że dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przedsiębiorca złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania osób, które miały z nim oczekiwać na kontrolę. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy mógł nie uwzględnić tego wniosku z tej tylko przyczyny. Jest to całkowicie nieuzasadnione.
Bezsprzecznie bowiem, przesłuchanie wnioskowanych świadków jest niezbędne dla zebrania pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.
Obowiązkiem organu, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ zobowiązany jest więc do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa.
To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. "Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3000/14).
Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.
Zakres materiału dowodowego wynika z treści żądania strony, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego żądania w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Materiał dowodowy w sprawie powinien zaś być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ w przedmiotowej sprawie są dowolne, bowiem są niekompletne. Nie zostali przesłuchani świadkowie, wnioskowani przez Skarżącego, którzy – zdaniem Skarżącego – oczekiwali na kontrolujących w dniu 26 sierpnia 2016 r. w siedzibie firmy. Organ, nie przeprowadzając tego dowodu, nie może uzasadniać tego treścią pisma Skarżącego z dnia 29 września 2016 r. Z pisma tego nie wynika bowiem w żaden sposób, że Skarżący oczekiwał na kontrolę sam.
Dopiero w oparciu o ten materiał organ powinien dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona.
Organ winien też dokonać szczegółowych ustaleń, dotyczących przybycia przez inspektorów na kontrolę w dniu 26 sierpnia 2016 r. do siedziby firmy Skarżącego, obejmujących miejsce i szczegółowe okoliczności próby przeprowadzenia tej kontroli.
Nie można też podzielić zarzutu organu odwoławczego, że Skarżący nie dopełnił obowiązku, który nakłada na niego jako przedsiębiorcę art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem - kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Nie wynika z tego przepisu, że takie upoważnienie powinno zostać przedłożone przed rozpoczęciem kontroli. Nie można więc podzielić zarzutu organu, że Skarżący nie wskazał osoby upoważnionej do reprezentowania go podczas kontroli w czasie jego nieobecności. Skarżący stwierdził zaś w skardze, że zamierzał sam uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, a ponadto, twierdzi, że dokument upoważniający przygotował w celu przedstawienia go kontrolującym podczas kontroli w dniu 26 sierpnia 2016 r.
Zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 ustawy o działalności gospodarczej nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.
Naruszenie, którego dopuścił się organ miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.
Podnieść należy, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania. Organ odwoławczy może zatem – a nawet powinien – wszechstronnie skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy i jakie zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, wbrew powyższemu obowiązkowi, organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i nie dostrzegł opisanego wyżej naruszenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, uzasadnione było uchylenie wyłącznie decyzji organu drugiej instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł w pkt.
- 1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt.
- 2) na podstawie art. 200 powołanej ustawy.