Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" r. Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku M. i J. S. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") odmówił ustalenia warunków zabudowy na działce nr "[...]" położonej w obrębie S., gmina P. dla inwestycji polegającej na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem obecnie nie ma planu miejscowego, a stosownie do obowiązującego do końca 2003 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy teren planowanej inwestycji położony był na obszarze stanowiącym teren upraw polowych. Organ I instancji podał, że Gmina posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy, według którego teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka położona jest poza skupioną zabudową wsi K., obręb S., a w jej sąsiedztwie nie istnieje legalna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że położenie działki w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych, wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków i nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Dalej organ I Instancji wyjaśnił, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie został uzgodniony ze Starostą, z Dyrektorem Regionalnego Zarządu gospodarki Wodnej oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w trybie art. 53 ust. 4, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior. Wskazał, że konieczność uzgadniania decyzji istnieje jedynie wówczas jeżeli przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. zostały spełnione. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono zaś, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyrazili przekonanie, że zamierzenie spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących, organ przyjął zbyt mały obszar analizowany, biorąc pod uwagę wyłącznie działki odstępne z drogi wewnętrznej. Podnieśli, że w okolicy przedmiotowej działki, posiadającej dostęp do drogi gminnej (dz. nr "[...]"), znajdują się działki, na których występuje legalna zabudowa, w skład której wchodzą budynki gospodarcze i mieszkalne, na podstawie których można określić parametry dla przedmiotowego obiektu. Stwierdzili, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma mowy o kontynuacji funkcji, a jedynie o gabarytach i formie architektonicznej.
Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki (25m x 3 = 75 m). Podano, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną. Nie może jednak zwiększać obszaru analizowanego jedynie w celu dotarcia do zabudowanej działki. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego i racjonalnie uzasadnił z jakich względów niecelowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego.
Kolegium uwzględniło, że od strony północnej, poza wyznaczonym trzykrotną szerokością frontu działki obszarem analizowanym, znajduje się dalsza część jeziora Kocioł, natomiast na zachód od tego obszaru - tereny użytkowane rolniczo. Na południe i wschód od obszaru analizowanego rozciąga się kompleks działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie. Natomiast na działce nr "[...]" położonej około 320 m od obszaru analizowanego znajduje się siedlisko. Kolegium uznało, że odległość od tych zabudowań jest zbyt duża, a ponadto są to budynki o zupełnie różnej funkcji, niż wnioskowana. W tej sytuacji zwiększenie granic obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Kolegium podniosło, że na równi z działką zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Tym samym zabudowa wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący domagali się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, podtrzymując argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzucili organowi II instancji lakoniczne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, odnośnie ustalenia, że na działkach sąsiednich znajdują się obiekty powstałe w warunkach samowoli budowlanej. Zauważyli, że tezę tą organy oparły na informacji ze Starostwa Powiatowego w Piszu, że na przyległe działki nie zostało wydane pozwolenie na budowę bądź przyjęte zgłoszenie. Taka informacja, zdaniem skarżących, nie powoduje żadnego czasookresu, ponieważ starostwo funkcjonuje w strukturze administracji od 1999 r. Zatem informacja ta winna być doprecyzowana w zakresie tego jakiego okresu dotyczy.
Dodatkowo, okoliczność braku pozwolenia na budowę nie wyklucza faktu, że obiekty te nie zostały zalegalizowane w trybie ustawy Prawo budowalne. Stąd dla ustalenia rzetelnych faktów, o taką informację należy wystąpić do właściwego organu nadzoru budowalnego, który dysponuje odpowiednimi danymi. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że przedmiotowa sprawa dotyczy uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego już budynku rekreacji indywidualnej, stąd jest to szczególny tryb wydawania takiej decyzji, dającej możliwość jego legalizacji, a nie stanowiącej o możliwości powstania nowego obiektu. Stwierdzili, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla procesu legalizacji obiektu już zrealizowanego, ocenie podlega, czy możliwa jest legalizacja obiektu o określonej funkcji i formie architektonicznej w odniesieniu do istniejącego w obszarze analizowanym sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.
Organ musi wziąć pod uwagę zastany stan zabudowy. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki, już istniejące na konkretnym obszarze. Reasumując, skarżący wskazali, że organy niezasadnie nie włączyły do obszaru analizowanego sąsiedniej zabudowy wykorzystywanej na cele rekreacyjne i turystyczne, czy siedliskowe, która mogłaby stanowić nawiązanie w zakresie kontynuacji funkcji legalizowanego obiektu. Nie wykluczone zostało czy obiekty w sąsiedztwie nie zostały zalegalizowane i czy tym samym ich byt nie został prawnie usankcjonowany.
Wobec powyższego, niezasadne są stanowiska organów co do niespełnienia przez legalizowany obiekt warunku dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wymagającego wskazania uzasadnienia faktycznego i prawnego, wykazania dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. skarżący złożył do akt pisma Burmistrza z dnia 26 września 2017 r. i 5 lipca 2018 r, mapę ewidencyjną, decyzję Burmistrza o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz umowę pomiędzy spółą A a skarżącymi.
Skarżący podtrzymał skargę w całości. Podniósł, że na złożonej mapie widoczne jest, że wieś znajduje się 500 m poza obszarem analizowanym. Natomiast na dole mapy widoczna jest zabudowa siedliskowa. Siedlisko położone jest za lasem i za drogą, około 200 m od kompleksu działek rekreacyjnych. Skarżący wyjaśnił, że w kompleksie znajduje się 130-140 działek rekreacyjnych, a zabudowanych jest około 30 działek. Skarżący oświadczył, że nie wie, ile spośród tej zabudowy jest legalna.
Skarżąca poparła stanowisko skarżącego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z decyzji organów obu instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestorów było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wykładnia dokonana przez organy orzekające i zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe. Omawiany przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wymienionych w nim parametrów. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ.
LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ.
LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie.
Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu działki – 75 m) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.
W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze. Przepis ten uzależnia zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z tym aktem wykonawczym, przy analizie uwzględnieniu podlegać może dotychczasowy sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu i jego sąsiedztwo.
Przy czym organy administracji nie mogą uwzględniać tutaj obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że warunek istnienia zabudowy dotyczy wyłącznie zabudowy legalnej. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w CBOSA) oraz w piśmiennictwie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i nie budzi wątpliwości.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela w całości stanowisko tutejszego Sądu, wyrażone w wyroku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1015/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro - stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - celem regulacji przewidzianej w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Wprowadzona bowiem konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie do przeznaczenia danych terenów na określone cele, a także akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy.
Zatem organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź też obiekty co do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego.
Zatem fakt, że w dacie wydania decyzji nie wszystkie obiekty zostały objęte postępowaniem dotyczącym samowoli budowlanej lub też że jeszcze nie orzeczono w stosunku do nich nakazu rozbiórki nie może uzasadniać uwzględnienia ich w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako wzniesionych legalnie. Dlatego w sprawie prawidłowo przyjęte zostało, że w otoczeniu wnioskowanej działki brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy letniskowej.
W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis, ale ze sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, z jakich względów niecelowe było rozszerzenie tego obszaru. Wskazano bowiem, że poza terenem analizowanym znalazła się część kompleksu działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie, a także duży kompleks leśny oraz jezioro. Natomiast najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 320 m od obszaru analizowanego oraz około 420 m od terenu inwestycji i jest to siedlisko rolnicze, które – jak słusznie wskazał organ – pełni inną funkcję niż budynek letniskowy. Zabudowa zagrodowa funkcjonującego gospodarstwa rolnego, nie daje także podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., które to parametry zabudowy wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy. W warunkach niniejszej sprawy wobec faktu występowania w pobliżu przedmiotowej działki jednego siedliska i to za lasem, nie można wywieść usprawiedliwienia dla zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż brak jest zabudowy, która pozwalałaby na czynienie odstępstw dla nowej zabudowy letniskowej.
W związku z tym - w ocenie Sądu - wyznaczając analizowany obszar w niniejszej sprawie organ administracji nie naruszył powołanych przepisów. Sam skarżący przyznał na rozprawie, że zabudowania wsi położone są w odległości co najmniej 500 m od obszaru analizowanego. Objęcie analizą tego terenu prowadziłoby do dowolnego poszerzania granic obszaru analizowanego w celu znalezienia działki pozwalającej na uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów. Skoro zaś w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają fakty wynikające z przedłożonych na rozprawie dokumentów, iż Rada Miejska podjęła uchwałę intencyjną w sprawie zmiany studium, że Burmistrz wydał decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie energetycznej linii kablowej w obrębie wnioskowanego terenu oraz, że z wnioskowanej działki odbierane są odpady komunalne. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu orzekającego o warunkach zabudowy. Okoliczność, że Gmina przejawia wolę zmiany przeznaczenia analizowanego ternu i wyraziła zgodę na jego uzbrojenie w sieć energetyczną, jak też odbiera odpady komunalne z terenu domków letniskowych nie może przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje zaś przesłanki, których spełnienie warunkuje pozytywne załatwienie wniosku. Tym samym, aby móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.