Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. N. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nowego Miasta Lubawskiego, z upoważnienia którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z 24 lutego 2023 r., którą organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad babcią T. D. Jako podstawę odmowy organy obu instancji wskazały art. 17 ust. 1 pkt 1-4 i ust 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Wyjaśniono, że skarżący nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem babci. Ustalono, że T. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest wdową i ma dwie córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z oświadczenia złożonego przez U. P. wynika, że mieszka w dużej odległości, jest po operacji i nie może podnieść ciężarów większych niż 5 kg, ponadto jej mąż jest po zawale i operacji kardiochirurgicznej, stąd jej obecność w domu jest wskazana. A. D.– matka skarżącego, oświadczyła, że nie może zrezygnować z pracy, aby opiekować się matką. Potwierdzono, że opiekę nad babcią sprawuje skarżący. Kolegium uznało, że w świetle regulacji ustawowych nie ma możliwości "przesunięcia" obowiązku sprawowania opieki nad T. D. z osób zobowiązanych w pierwszej kolejności (jej dzieci) na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności (wnuka). Dzieci są zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (a co za tym idzie - do sprawowania opieki nad potrzebującym tego rodzicem). Dopiero w sytuacji, gdy nie mogą tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność w stopniu znacznym osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Kolegium wskazało na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez organ odwoławczy, że skarżący nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do sprawowania opieki nad T. D., podczas gdy skarżący jest jedyną osobą, która bez przeszkód może sprawować opiekę nad babcią,
- - art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, bowiem osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy obie córki T. D. udokumentowały niemożliwość sprawowania opieki nad matką,
- - art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że choroba członka rodziny, nieznane miejsce pobytu, podeszły wiek, zamieszkiwanie w innej miejscowości, opiekowanie się innymi osobami oraz stan zdrowia, nie stanowią obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą,
- - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, tj. nieprzesłuchanie w charakterze świadka A. D. i U. P. i poprzestanie na złożonych przez nich oświadczeniach pisemnych, w sytuacji gdy przesłuchanie wyżej wymienionych pozwoliłoby na ustalenie dostatecznie i jednoznacznie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy rzeczywiście wyklucza ona opiekę nad matką, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w całości.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że podjęcie wskazanej uchwały przez NSA powoduje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi, w sytuacji gdy niepełnosprawna ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
Skład orzekający jest związany tą uchwałą i ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.
Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek z pkt 2. Wobec tego, że żyją córki T. D., które bezspornie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Poza tym podnoszona przez matkę skarżącego okoliczność, że nie może sprawować opieki, bo pracuje, nie mogłaby zostać uznana za obiektywną przeszkodę, gdyż świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane właśnie w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W sprawie nie budziło wątpliwości organów, a także Sądu, że skarżący sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, jednak w świetle przedstawionej wykładni przepisów nie może zostać mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący może ubiegać się natomiast o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.), który przysługuje wszystkim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, niezależnie od kolejności zobowiązania, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 16a ust. 2 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.
Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek skarżącego i wobec barku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.