Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium" lub w skrócie: "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a".), po rozpatrzeniu odwołań H. P., J. B. i S. L. od decyzji Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji) z dnia 19 maja 2022 r., ustalającej na rzecz E. sp. z o.o. (dalej: "inwestor" lub "Spółka") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny R., gmina D., uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wójt decyzją z dnia 19 maja 2022 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, określając zakres przedsięwzięcia do 6.000 sztuk paneli fotowoltaicznych ze szczegółowym opisem ich rozmieszczenia i zamontowania. Decyzja ta została kwestionowana w odwołaniach wniesionych przez H. P., J. B. i S. L. W ocenie SKO, odwołania zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.503 dalej:"u.p.z.p."), co skutkuje jej wadliwością, a w konsekwencji koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. SKO przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c, art. 61 ust. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 i pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j.
Dz. U. z 2021 r., poz. 610), a następnie stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej nie jest warunkowane spełnieniem kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jednak Wójt przedwcześnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że problem w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy.
Wójt w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie poprzestając tylko na lakonicznym stwierdzeniu, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w granicach obszarowej formy ochrony przyrody - Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Zasady zagospodarowania w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu zostały sprecyzowane w uchwale Nr XXVI/606/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (dalej: "uchwała Sejmiku Województwa") oraz wyjaśnieniu, że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska trybie art.53 ust. 5c u.p.z.p.
W ocenie Kolegium, mimo związania uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody, Wójt miał obowiązek samodzielnie ocenić prawidłowość decyzji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w tym zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, a konkretnie § 5 ust. 1 w/w Uchwały Nr XXVI/606/17. Na obecnym etapie postępowania nie sposób bowiem przesądzić, czy planowana inwestycja spełnia warunek zgodności z przepisami odrębnymi. SKO stwierdziło, że wprawdzie stanowisko organu współdziałającego stanowi jeden z elementów, który organ prowadzący postępowanie główne musi uwzględnić formułując ocenę co do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., niemniej jednak w sytuacji gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.
Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo związania organu wydającego decyzję uzgodnieniem właściwego organu w zakresie przepisów o ochronie przyrody, nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu prowadzącego postępowanie główne. W sytuacji gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Konieczne jest zatem zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności choćby z zakazami zawartymi w § 5 ust. 1 w/w uchwały Nr XXVI/606/ł7, tj. zakazem zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (pkt 1); likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 5).
Ponadto rozważenia wymaga jak przedmiotowa inwestycja ma się do wskazanych w § 4 ust. 2 cyt. uchwały ustaleń dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru, tj. przeciwdziałania zarastaniu łąk, pastwisk i torfowisk poprzez koszenie i wypas, a także mechaniczne usuwanie samosiewów drzew i krzewów na terenach otwartych, a w razie konieczności także karczowanie z usunięciem biomasy z pozostawieniem kęp drzew i krzewów (pkt 1); maksymalnego ograniczania zmiany użytków zielonych na grunty orne; niedopuszczania do przeorywania użytków zielonych; propagowania powrotu do użytkowania łąkowego gruntów wykorzystywanych dotychczas jako rolne wzdłuż rowów i lokalnych obniżeń terenowych (pkt 3); ochrony zieleni wiejskiej: zadrzewień, zakrzewień, parków wiejskich oraz kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez ochronę istniejących oraz formowanie nowych zadrzewień śródpolnych i przydrożnych (pkt 5); utrzymywania i w razie konieczności odtwarzania lokalnych i regionalnych korytarzy ekologicznych (pkt 10).
Ponadto, Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do całej działki, a nie tylko do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych - część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw.
Z uwagi na braki postępowania organu I instancji w ww. zakresie konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. SKO wskazało, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien zlecić wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która będzie dokładnie charakteryzować działkę inwestycyjna i jej okolice pod względem środowiskowym i przyrodniczym. Ponadto, organ winien mieć na względzie, że w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne wprost zostały zaliczone do zabudowy przemysłowej, na co wskazuje aktualne brzmienie § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839, dalej: "rozporządzenie").
Inwestor wniósł sprzeciw od opisanej decyzji Kolegium zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 st. 1 pkt 54 rozporządzenia, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że zgodność wniosku z uchwałą Sejmiku Województwa nie została dostatecznie wyjaśniona;
2. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracji publicznej i uznanie, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki.
W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podnosiła, że wymóg uzgodnienia decyzji z organem ochrony środowiska został spełniony; stosowanie tzw. "milczącego uzgodnienia" jest powszechnie stosowaną praktyką i bezzasadne jest upatrywanie się w niej uchybień. Wskazała, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie ze złożonym wnioskiem, nie przekroczy 0,4998 ha i jest to wskaźnik jednoznaczny i obligatoryjny. Zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których nie sporządza się raportu oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołując się na art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Inwestor nie godził się ze stanowiskiem Kolegium, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W ocenie strony, ww. przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor może teren inwestycji oznaczyć jako część działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 239, dalej: "p.p.s.a.") sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie ww. art. 138 § 2 k.p.a., kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem konkretnej sprawy administracyjnej.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). (wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2530/20 CBOSA).
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, publ.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl, dalej jako: "CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 CBOSA). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sprzeciw wniesiony przez skarżącą jest zasadny, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek, nie jest prawidłowe. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo też stwierdziło, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) Jednakże nie wyjaśniło, dlaczego nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a.
W istocie, zastrzeżenia organu odwoławczego koncentrowały się wokół tego, że organ I instancji nie dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, a konkretnie § 5 ust. 1 w/w Uchwały Nr XXVI/606/17. Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Uszło uwadze SKO, że obowiązek ten dotyczy organu rozstrzygającego sprawę, a zatem również organu wyższego stopnia. Do koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, nie można zaliczyć kwestii związanych z oceną zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko, na które powołuje się Kolegium, wyrażone przez NSA m.in. w wyroku z dnia, sygn. akt II OSK 660/17 iż, "w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do przyjęcia jest swoisty automatyzm działania organu, który mimo związania uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody miał obowiązek samodzielnie ocenić prawidłowość decyzji w kontekście art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., w tym zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi", w tym z przepisami prawa miejscowego.
Tu należy zauważyć, że organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Kwestia ta należy do sfery ocen, a nie faktów. Skoro Kolegium uznało, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie zbyt lakoniczne, to nie było przeszkód, aby dokonać własnej oceny prawnej w tym aspekcie. Z ustaleń dokonanych przez Wójta wynika, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w granicach obszarowej formy ochrony przyrody ustanowionej w uchwale Nr XXVI/606/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny - Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien zamieścić ewentualne stosowne ograniczenia, wynikające potencjalnie z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) i ww. uchwały Sejmiku. Nie było jednak niemożliwe sanowanie tego braku przez organ odwoławczy w decyzji merytorycznej.
Jeżeli SKO dostrzegło jakieś braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, stojące na przeszkodzie w wydaniu decyzji merytorycznej, to powinno wykazać, że nie jest możliwe uzupełnienie tych braków w postępowaniu odwoławczym. We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium wskazało na potrzebę zlecenia "profesjonaliście" wykonania nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która będzie dokładnie charakteryzować działkę inwestycyjną i jej okolice pod względem środowiskowym i przyrodniczym.
W tym względzie należy zważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nawet na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17).
Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż Kolegium za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uznało potrzebę wykonania nowej analizy urbanistycznej ze szczególnym uwzględnieniem charakterystyki działki inwestycyjnej i jej okolic pod względem środowiskowym i przyrodniczym. Dostrzec wypada, że warunkiem kasarotyjnego rozstrzygnięcia byłby brak analizy warunków zabudowy zagospodarowania terenu, względnie jej tak istotne braki, których uzupełnienie nie byłoby możliwe przez organ odwoławczy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Jak już wskazano, sąd nie jest władny w rozpoznawanej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bo na skutek uchylenia decyzji organu sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium. Zatem przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd odnośnie do możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej. Kwestia może być ocenia dopiero podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
W konsekwencji, Sąd znając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a