Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 585/22

Uzasadnienie

Decyzją z 12 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję z 27 maja 2022 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy E. (dalej jako: "organ I instancji") przez Zastępcę Wójta Gminy E. w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz J.S. (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu na jeziorze R. na wysokości działki nr (...), obręb S., planowanej do realizacji na działce nr (...), obręb (...) – R., gmina E. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 15 września 2021 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu (na palach z drewna), na działkach nr (...), obręb S. i nr (...), obręb R., gmina E. Inwestor wskazał charakterystyczne parametry inwestycji (wysokość - do 2m, długość - do 25m, szerokości - do 3m) oraz dostęp do drogi publicznej (przez działkę nr (...), obręb S. do drogi (...)).

Decyzją z 7 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, wskazując na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), tj. brak dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Kolegium decyzją z 2 lutego 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na dostrzeżone uchybienia i zakres koniecznych ustaleń. Decyzją z 7 marca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, podnosząc, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...), będącej własnością Gminy E., w której skład wchodzą użytki rolne i która nie jest drogą i nie może służyć jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej, gdyż brak jest ustanowionej na niej odpowiedniej służebności drogowej.

Powołano się przy tym na wyrok sądu administracyjnego, w którym wskazano, że dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora decyzją z 21 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję z 7 marca 2022 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium na obecnym etapie postępowania nie sposób stwierdzić, czy autorka analizy trafnie wskazała, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zaskarżoną decyzją z 27 maja 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wskazując w dalszym ciągu na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ I instancji podniósł, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...), należącej do Gminy E., która nie jest drogą a działką rolną, w skład której wchodzą użytki rolne oznaczone jako PsIII (pastwiska trwałe) i RHIb (grunty orne) i nie może służyć jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej, gdyż brak jest ustanowionej na niej odpowiedniej służebności drogowej.

Organ I instancji zakwestionował również stanowisko Kolegium, nie zgadzając się z twierdzeniem, że do każdej budowli hydrotechnicznej, w tym pomostu, dopuszczony został transport wodny. Ponadto zdaniem organu I instancji zasadnym jest orzeczenie co do istoty sprawy przez Kolegium. Inwestor odwołał się od powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zobowiązanie organu I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że działka nr (...), położona pomiędzy jego działkami a jeziorem stanowi szlak komunikacyjny, którego szerokość nie przekracza 3m. Dodał, że tylko z opisu jest to teren rolny, gdyż w rzeczywistości jest to teren zalewowy. Inwestor po raz kolejny powołał się na wyrok sądu administracyjnego, w którym wskazano, że dojazdem do budowli hydrotechnicznych, jakimi są między innymi pomosty, może być transport wodny, może to być także każda droga wewnętrzna, nawet ścieżka.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uprzednio wydanych decyzjach. Wskazano, że organ I instancji nadal przyjmuje, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, mimo że ustalenia te są niespójne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podniesiono, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez określenie "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem. Wskazano również na zasadę powszechnego korzystania z wód, wynikającą z art. 32 § 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), a także na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 86, poz. 579), które w § 124 ust. 3 dopuszcza transport wodny jako jeden z rodzajów dróg, jakie powinny być doprowadzone do budowli hydrotechnicznych, do których zaliczane są między innymi pomosty, a w razie braku możliwości zapewnienia transportu wodnego wymienia dojazdy gwarantujące bezpieczną eksploatację obiektu.

Podkreślono, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ocenia się jedynie, czy jest obiektywnie możliwy dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej, tzn. czy istnieją na dzień rozpoznania wniosku takie uwarunkowania faktyczne i prawne na gruncie, które dają podstawy do skomunikowania wnioskowanej działki z drogą publiczną. Inwestor na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi legitymować się tytułem prawnym czy zgodą uprawniającą do przejścia lub przejazdu przez sąsiednie działki w celu zapewnienia dostępu zamierzenia do drogi publicznej. Podniesiono, że z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor nie jest właścicielem działki nr (...), przy której planuje zbudować pomost i która ma zapewniać dostęp do drogi publicznej.

Natomiast teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. teren inwestycji przylega do działki nr (...) (będącej własnością Gminy E.), w której skład wchodzą użytki rolne i która nie jest drogą. Przy czym, w załączonych do odwołania pismach z 20 stycznia 2022 r. oraz z 1 lutego 2022 r. organ I instancji wskazał, że działka nr (...) stanowi ogólnodostępny teren służący mieszkańcom oraz ma na celu zapewnienie swobodnego dostępu do terenu dla mieszkańców. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium nie można zgodzić się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł, że w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje również uzasadnienia ustalenie organu I instancji odnośnie do spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nadal jest niepełna i nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa.

Podniesiono, że analiza bardzo pobieżnie odnosi się do podobnych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, ograniczając się jedynie do wskazania, że pomosty zlokalizowane w obszarze analizowanym, w kształcie litery I, L i T mają długość (w głąb jeziora) od 10m do 25m oraz szerokość od 1,5m do 3m. Brak jest jakichkolwiek danych w zakresie ich przeznaczenia, konstrukcji, czy konkretnej lokalizacji, a także nie wiadomo przy jakich działkach są zlokalizowane. Jest to o tyle istotne, że autorka analizy wyznaczyła obszar analizowany w minimalnej odległości (51m) i wskazała, że granice obszaru analizowanego przyjęto jak w części graficznej niniejszej analizy.

Jednocześnie architekt wskazała, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji występują niezabudowane grunty rolne i grunty pod wodami powierzchniowymi, a w granicach obszaru analizowanego zlokalizowane są pomosty rekreacyjne. Tymczasem załącznik graficzny do wyników analizy, podobnie jak załączone do akt sprawy mapy, nie wykazuje żadnych pomostów. Tym samym, analiza tekstowa jest niespójna z analizą graficzną, co podważa wiarygodność sporządzonej w sprawie analizy. Nasuwają się również wątpliwości co do legalności pomostów widniejących na fotografiach zgromadzonych w aktach sprawy.

W konsekwencji Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast z uwagi na fakt, że analiza stanowi kluczowy element i dowód prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy, nie może ona podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., by nie ograniczać stronie prawa do prowadzenia jej postępowania w dwóch instancjach. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności winien zlecić wykonanie nowej szczegółowej analizy, która będzie zgodna z powołanymi przepisami, rozważając uprzednio ewentualną zmianę autora analizy.

Należy prawidłowo i precyzyjnie wyznaczyć granice obszaru analizowanego, wskazać jakie konkretnie działki są objęte analizą i jakie znajdują się na nich pomosty. Ponadto analiza powinna wskazywać parametry poszczególnych pomostów (legalnie zbudowanych) oraz ich funkcję i konstrukcję. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że realizacja pomostów sytuowanych przy istniejącym nabrzeżu zmienia charakter funkcjonalny tego nabrzeża (zmieniając parametry jednostek mogących do niego cumować), a także sposoby cumowania i manewrowania w jego sąsiedztwie. Dopiero po ustaleniu tych istotnych dla sprawy elementów analizy możliwe będzie określenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazano również na obowiązek prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. oraz konieczność poddania nowego projektu decyzji stosownym uzgodnieniom z uwagi na ograniczenia wynikające z usytuowania nieruchomości na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (...). Kolegium zwróciło także uwagę na błędną praktykę umieszczania na decyzji podpisów innych osób niż tylko ta, która działa z upoważnienia organu I instancji.

Inwestor wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając brak odniesienia się do meritum decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, brak odniesienia się do pkt. 2 i pkt. 3 odwołania oraz przewlekłe prowadzenie sprawy. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego wobec postawy organu I instancji bezcelowe jest przekazywanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem w istniejącej sytuacji oczywistym jest, że organ I instancji nie ustali na jego rzecz warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nieuwzględnienie tego sprzeciwu będzie zatem skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do wybudowania małej kładki. Organ I instancji trzykrotnie bowiem odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na brak dojazdu pomimo tego, że taki dojazd istnieje dodatkowo z drugiej strony działki (skarżący ma udział w drodze-działka nr (...)). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że tytuł prawny do nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy.

Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez wydeptaną ścieżkę lub nawet drogę wodną. Przy czym, nie jest zasadne odnoszenie się do art. 61 ust. 1 pkt.2 u.p.z.p bowiem ze względu na charakter inwestycji nie wymaga ona dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą.

Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne w CBOSA).

Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz stanu prawnego. Zdaniem Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nadal jest niepełna i nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Brak jest jakichkolwiek danych w zakresie przeznaczenia, konstrukcji czy konkretnej lokalizacji wskazanych w analizie pomostów, a ponadto załącznik graficzny do wyników analizy, podobnie jak załączone do akt sprawy mapy, nie wykazuje żadnych pomostów.

W związku z tym, że analiza stanowi kluczowy element i dowód prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy, to nie może podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., by nie ograniczać stronie prawa do prowadzenia jej postępowania w dwóch instancjach. Niezbędne jest zatem wykonanie nowej, szczegółowej analizy, zgodnej z warunkami określonymi w rozporządzeniu, poprzez: prawidłowe i precyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wskazanie parametrów poszczególnych pomostów legalnie zbudowanych oraz ich funkcji i konstrukcji a następnie określenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Projekt decyzji winien być również poddany stosownym uzgodnieniom z uwagi na ograniczenia wynikające z usytuowania nieruchomości na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (...).

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
5. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Oceny spełnienia ustawowych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 926/11, dostępny w CBOSA). W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Zauważyć należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 3045/15, dostępny w CBOSA).

Kontynuacja funkcji powinna wynikać z analizy, która jest kluczowym elementem postępowania dowodowego i powinna dokładnie przedstawiać sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Zaznaczyć przy tym należy, że część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Zatem część graficzna powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. W celu dokonania oceny, czy organ przyjął prawidłowe wartości jako podstawę do ustalenia parametrów planowanej inwestycji, konieczne jest ich zweryfikowanie w oparciu zarówno o część tekstową, jak i graficzną analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 618/21, dostępny w CBOSA). Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie należy także uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy wybudowanej legalnie. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 265/22, dostępny w CBOSA).

W świetle przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych wymagań. Skoro bowiem analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że w realiach niniejszej sprawy sporządzenie nowej, dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzupełnienia przez organ I instancji, stosownie do wytycznych Kolegium. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie w istocie całkowicie nowej analizy w pełnym wymiarze, a w konsekwencji wydanie decyzji przez Kolegium spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą.

Z tych względów wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.