Uzasadnienie
M. C. (dalej: "strona", "Skarżący") w dniu 10 sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "skargę na odmowę przesłania mu PN-87/B-02411".
Z przekazanych tut. Sądowi akt sprawy wynika, że w toku postępowania legalizacyjnego istniejącego budynku garażowego wraz z nadbudową części mieszkalnej, pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. Skarżący zwrócił się do "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "WINB") z wnioskiem o przesłanie mu kopii PN-87/B-02411, obszernie uzasadniając złożony wniosek. Wskazał m.in., że mieszka on za granicą i wydrukowanie z Internetu aktualnie obowiązującej Polskiej Normy, ustalającej wymogi dla kotłowni na opał, jest niemożliwe.
W piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. organ przytoczył treść przepisu art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że Polskie Normy opracowywane przez KT i zatwierdzane przez PKN są dokumentami technicznymi, a nie dokumentami urzędowymi, które znajdowałyby się w aktach sprawy prowadzonej przez WINB; wobec tego niemożliwe jest jej przesłanie na adres M. C. Wskazano ponadto, że przepisy ustawy o normalizacji wskazują, że PN są powszechnie dostępne, jednak dokumenty te nie mają charakteru dokumentów do nieodpłatnego udostępniania. Powszechna dostępność PN oznacza, że nie można nikomu odmówić dostępu do normy, ale niekoniecznie musi on być bezpłatny. Polską Normę może kupić każdy obywatel.
W dniu 10 sierpnia 2020 r. M. C. wniósł do tutejszego Sądu skargę "na odmowę przesłania mu PN-87/B-02411". W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, że na swojej stronie internetowej Polski Komitet Normalizacyjny nie stwierdził, że PN są tylko dokumentami technicznymi, ale są to dokumenty normatywne stosowane na zasadzie dobrowolności. Podkreślił, że słuszne jest, aby Państwo Polskie zapewniało poprzez normy bezpieczne użytkowanie produktów, jednak w jego ocenie PN-87/B-02411 jest wskazanym przez "ustawę rządową przepisem prawnym, regulującym obowiązkowe warunki wybudowania kotłowni na paliwo stałe". Powołując się na Konstytucję RP podniesiono, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych; skoro urzędnicy mają dostęp do "ustaw rządowych", to taki dostęp musi mieć również obywatel. W skardze wywiedziono ponadto, że skoro Polskie Normy są opracowywane za pieniądze "budżetowe", na które składają się podatnicy, to winny być one dostępne dla obywateli za darmo.
Ostatecznie Skarżący podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że Polska Norma nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ w jego ocenie każdy dokument wytworzony przez organ państwowy jest dokumentem urzędowym. Dodatkowo zaznaczył, że zwrócił się do Polskiego Komitetu Normalizacyjnego w celu pozyskania (nawet odpłatnego) PN-87/B-02411, jednak okazało się, że norma ta od 22 maja 2014 r. jest wycofana.
W odpowiedzi na skargę "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r.
Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wezwał Skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od ww. skargi w kwocie 200 zł.
Skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na przedmiotowe zarządzenie, zarzucając próbę "wyłudzenia pieniędzy" i żądając ustalenia wpisu sądowego na kwotę 100 zł. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2020 r. (data wpływu 11 grudnia 2020 r.) wyjaśnił, że prawidłową datą sporządzenia zażalenia jest 30 listopada 2020 r.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 1179/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone zarządzenie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego byłoby możliwe, gdyby w ramach prowadzonego postępowania wstępnego ustalono w pierwszej kolejności, że skarga jest dopuszczalna i nie zachodzi w sprawie żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 58 § 1 p.p.s.a. Należało więc w przedmiotowej sprawie wyjaśnić, czy w świetle przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. na odmowę przesłania Skarżącemu przez organ Polskiej Normy PN-87/B-02411 przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
W rozpoznawanej sprawie skarga M. C. na odmowę przesłania Polskiej Normy PN-87/B-02411 podlega zaś odrzuceniu, ponieważ przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest odmowa przesłania przez organ Skarżącemu Polskiej Normy PN-87/B-02411 w toku toczącego się postępowania w sprawie legalizacji istniejącego budynku garażowego wraz z nadbudową części mieszkalnej. W ocenie tutejszego Sądu czynności tej nie można zakwalifikować jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., ponieważ odmowa przesłania żądanego dokumentu nie stanowi ani aktu administracyjnego, ani czynności z zakresu administracji publicznej – jest to czynność procesowa, podjęta przez organ w związku z toczącym się przed nim postępowaniem. Jak podkreśla się w doktrynie, aby móc zaskarżyć do sądu administracyjnego dany akt lub czynność, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego.
Muszą one więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną strony przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Co więcej, musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX/el oraz powołane tam orzecznictwo). Odmowa przesłania Skarżącemu żądanego dokumentu nie wpływa na jego sytuację prawną, wobec czego nie można uznać, że jest to czynność podlegająca kognicji sądów administracyjnych, określona w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.